渔保协会

学习思考

对渔业、渔民和渔船有关问题的认识与思考

2013-05-09 16:21:00  来源:渔保协会  阅读:

(基本内容根据2008年以前在船检工作时的讲话稿整理)

王朝华

推进现代渔业建设,实现中国海洋强国梦,需要我们加强对渔业以及与渔业关联性问题的研究。毛泽东同志在《中国革命战争的战略问题》一文中指出:“战争的规律——这是任何指导战争的人不能不研究和不能不解决的问题。革命战争的规律——这是任何指导革命战争的人不能不研究和不能不解决的问题。中国革命战争的规律——这是任何指导中国革命战争的人不能不研究和不能不解决的问题。”“大家明白,不论做什么事,不懂得那件事的情形,它的性质,它和它以外的事情的关联,就不知道如何去做,就不能做好那件事”。这两段精彩的话对于我们研究和认识渔业、渔民以及渔船管理工作具有特别的指导意义。

第一部分 对渔业、渔民、渔船的认识

一、渔业的属性

渔业是人类利用水域中生物的物质转化功能,通过捕捞、养殖和加工,以取得水产品的社会产业部门,属于大农业的范畴。我国是渔业大国,水产品总产量世界第一,人均水产品占有量为世界平均水平的2倍,出口位居全球水产品出口首位和我国农产品出口首位,是大农业中唯一出口顺差的产业,渔业是农业的重要组成部分。渔业具有以下特点:

(一)独特功能性

1.政治特性

渔业具有很强的政治特性。渔业是大农业的重要组成部分,是国民经济的重要组成部分,是国家装备制造业的重要组成部分,是国家粮食安全的重要保障,是人民提高生活水平的需要,是国家维护海权的重要力量……今天,海洋争端已成为全球性难题,海洋问题已关乎到民族的生存。我国渔船航行作业在领海和专属经济区,是对国家主权——海洋领土、海洋权益、海洋资源和海上通道的维护。悬挂五星红旗的渔船是我国的流动国土;国际渔业纠纷实际上就是渔业外交,不仅涉及海洋权益和渔民利益的保护问题,还可能引发我国与邻国间的武装冲突。

2.国际特性

渔业具有很强的国际特性。渔船在“过渡水域”作业,必须遵守双边渔业协定;在公海作业,要遵守国际公约;在他国水域作业,要遵守所在国的法律法规;在外国港口停泊,要遵守港口国管理制度(PSC)。如果不能遵守有关国际公约、他国法律法规规则或双边渔业协定,则很容易被扣押甚至引发国际争端。另外,远洋渔船到他国捕鱼要在海外建立基地,不仅密切了我国与国际间的交流合作,也为世界渔业经济做出了重要贡献。

(二)多重交叉性

1.工业与农业交叉

从行业性质看,按照马克思分工理论,海洋捕捞行为更接近采掘工业,西方社会也多将渔业尤其是海洋渔业归入工业范畴,养殖渔业则具有鲜明的农业特征,因此渔业兼有农业和工业(采掘业)的双重性质。从主体身份看,从事渔业的大量渔民本身就是农民,他们居住在农村,沿袭着农村传统的生产生活方式,但是渔业的生产过程又体现了工业化和社会化协作的产业特性,渔业的捕捞、养殖、加工、运输、销售过程呈现了工业一体化格局。从生产方式看,渔业对生产工具有特殊的要求,对高科技有严重的依赖。渔民吃的是商品粮,对市场的依存度较高。

2.城市与乡村交叉

我国渔业经济的组织模式基本呈现为商业化公司制的产业经营型和家庭或合伙制的糊口生存型两种模式。前者主要集中在城镇,工(商)业特性突出,而后者基本集中于农村,农业特性突出。捕捞、养殖、加工、运输、销售等所形成的渔业产业链,使得渔业成为农业中的优势产业。

3.传统作业方式和现代作业方式交叉

我国渔船的技术装备虽然在不断提升,并拥有了一支相对现代化的远洋船队,但近90%的渔船还是12m左右的木质渔船,因而传统作业方式和现代作业方式将长期并存。另外,我国水产加工业也呈现着手工作坊和现代企业共存的特点。

4.商业渔业与群众渔业交叉

改革开放以来,我国渔船所有制形式发生了根本变化,传统的为了谋生的群众渔业逐渐被以商业经济活动为目的,获取最大经济利润,实现资本增值与积累的商业渔业所取代,呈现出商业性和群众性共存共生的双重特点。传统渔业,特别是传统海洋渔业与农村现实情况有着及其相似的地方,即老人、妇女渔业,仍沿袭着传统的生产方式和使用落后的生产工具,被称之为“糊口”渔业。

(三)复杂性

1.作业地域复杂

渔民是一个特殊群体,从事海洋捕捞业的渔民,没有明晰的海洋使用权,他们追逐鱼群,作业地域不仅远离陆地,还要在国际水域作业,主要收入来源依赖于渔业资源和渔船这个比较复杂的生产工具。流动作业的渔船造成渔业不同于其他行业的特性,变化莫测的海域状况使得渔民的生产活动充满了风险。

2.渔民成分复杂

目前,我国既有以劳动投入为主的捕捞渔民、养殖渔民、半农半渔的兼业渔民、渔业雇佣工人,又有以资本投入为主的船东、渔业投资人等,渔业人口的成分很难进行清晰的界定。近些年,渔业吸纳了大量农村剩余劳动力,这些“打工者”流动性很强,很难统计出一个准确的数字。

3.渔业产业链条长

渔业是一个重要的基础产业。渔产品既可以作为食品加工产业中的原料进入工业环节,也可以不经过加工直接作为最终消费品。渔业产业链长,各环节之间不仅环环相扣,还可以实现行业的跨越,并形成闭合的回路,包括渔业生产(捕捞、养殖、加工)、渔业科研、渔业装备制造、渔港设施建设、渔需物资供应、水产品的冷冻储藏、运输和销售、渔业金融保险服务等众多产业,涉及面非常广泛。

(四)高风险性

渔业被世界公认为风险最大、死亡率最高的产业之一,尤其是海洋捕捞业,发生自然灾害和意外事故的可能性远远高于陆地其他产业。

1.自然风险。一方面,不可抗拒的自然灾害对渔业影响显著。很多其他行业事故往往是由人为因素造成的,只要安全设备完好齐全,不违背操作规程,一般不会发生事故。而渔业则不然,即使渔船回到避风港,有时也躲避不了强台风的袭击破坏,“桑美”台风和“3.4”风暴潮就是例证。据统计,2012年,因自然灾害和意外事故造成的渔业灾害直接经济损失高达289亿元。另一方面,渔业受气候变化影响日趋严重。有研究表明,全球变暖以及温暖化所引起的海平面上升、水体溶氧量降低、海水淡化和海洋酸性,以及厄尔尼诺和拉尼娜等气候现象,已对世界渔业资源产生极大的影响,主要表现为传统渔场的消失(如我国舟山渔场因温度持续升高造成各种经济鱼类向外海和高纬度地区迁徙)、鱼类的繁衍受到影响和海洋生态系统的恶化。

2.人为风险。目前,大量内陆农民工上船打工,由于他们文化程度较低且缺少海上作业经验,加之船舶技术的不断进步,使海洋捕捞作业中存在大量的人为风险。因不熟悉复杂的渔业机械容易造成伤残事故;因瞭望疏忽、操作失误等人为原因容易造成船舶碰撞等水上交通事故。此外,渔民为抢夺渔业资源而进行的械斗、生产中被海盗袭击以及外国军警抓扣事件也时有发生。由于海上作业时间长,渔民远离家庭和人群,也极易造成人性的扭曲,给渔业安全生产带来不良影响。

3.经济风险。捕捞、养殖渔业相比农业中的其他产业科技含量相对较高、投入相对较大。建造一艘高技术含量的渔船,少则成百上千万,高则上亿元。渔民个体很难承受,往往需要通过集资和银行贷款(有些渔民因得不到银行贷款的支持转向高利息的民间借贷)等方式筹资造船。如果捕不到鱼,高额投入将得不到回报,势必会引发严重的经济问题,甚至金融风波。

4.市场风险。渔业产品销售高度依赖市场。市场价格和社会购买力波动给渔民收入增长带来隐性风险。发生在2006年底的“多宝鱼事件”,由于新闻媒体药检超标的消息报道,使得一些省 “多宝鱼”产业链受到很大冲击。我国渔业组织化程度比较低,渔民的抗风险能力不容乐观。

[注:造成渔船安全事故居高不下的主要原因是(1)海上作业环境恶劣,大多数渔船技术状况不好,船龄老化,船东重视生产效益而不重视渔船安全状况导致维修改造投入少,安全设备配备也不到位(通信导航、灯号、避碰设备、救生设备以及示位标等);(2)渔业经济组织弱小,渔船渔民各自为政,难以形成规模和合力(由于对生产资料掌握程度的不同,导致了分配的“不公”,使得渔民不愿意合作),渔船高度分散,管理难度大;(3)资源衰退,渔民捕鱼挣钱难,为追求经济效益,安全意识淡漠,超航区、超风力作业现象普遍;(4)渔船船工素质低,特别是现在上船渔工很多是内陆打工的农民,文化素质和专业技能相对较低,渔船普通船员整体素质呈下降趋势;(5)对新型渔船技术性能和新作业海区海情不够熟悉,如上海两条玻璃钢渔船在斐济作业时因搁浅和碰撞造成破损事故,除渔船建造质量原因外,很大程度上是不熟悉玻璃钢船的性能和对斐济海域水文情况不熟等人为因素所致(FRP渔船靠码头、靠帮与钢制渔船不同;搁浅后的拖拉,造成船体破裂;FRP渔船的生命力在其船体的强度,需要在建造规范、施工工艺和使用上有严格的要求);(6)渔港还不能满足避风的要求,海上救助手段落后,渔船安全管理措施及渔船检验工作还不完全到位;(7)除极端天候气象、人为因素、技术因素外,造成海难事故的更多原因是近海船舶数量过多,管理无序,船员的责任心不强。]

二、渔业的功能

30多年的时间,渔业在大农业中率先走向市场、迈出国门,实现了快速发展,成为农业中的优势产业,我国连续23年保持了世界第一渔业、渔船大国的荣誉和光环。

(一)渔业是大农业重要组成部分

渔业为国家发展做出了积极的贡献,有直接贡献,也有间接贡献。这些贡献表现在,一是渔业在保障国内的水产品有效供给、维护国家粮食安全、确保动物蛋白供应、提升国民健康水平等方面做出了重要贡献;二是渔业为我国经济发展做贡献,渔业产值占大农业产值的10%,水产品贸易额占全国农产品进出口贸易额的1/4。虽然10%的总量并不大,但是由此产生的效应是很多其他产业不能替代的;三是作为劳动密集型产业,渔业对实现社会就业也起到了积极作用,全国渔业向社会提供了2000多万个就业岗位。

(二)渔业是社会稳定的重要领域

农村社会是中国社会的基础,渔区的和谐事关农村社会的稳定。改革开放后,我国加强了农业社会向工业社会、传统社会向现代社会的转型,渔区和谐社会建设既是中国农村建设的重要课题,也是中国现代化进程中的重要课题,不仅关系中国渔(农)民的生活和命运,也关系着国家稳定发展和民族复兴的大局。保渔业生产、保渔民增收,事关经济的发展和社会的进步。

(三)渔业是维护海权的重要力量

渔业问题不仅关系国民经济发展,也是捍卫国家海权的重要力量,海洋渔业不仅关乎国家海洋国土问题,还事关海洋国家的人口问题,是现代海权的重要内涵。海权国家的领土范围“绝非泛指一个国家所拥有的面积”,而是指“国家可用以发展海洋事业”而形成的领土结构。海权国家的人口,“并非仅仅指全国人口总数,而且是指从事于海洋事业的人口总数,或者至少能够迅速为航海业所使用且从事海洋物质生产的人口总数”。一直以来,我们对于海权的认识有一个误区,中国习惯讲历史,而外国则讲实际存在。从这个视角出发,和平时期渔船体现的就是存在。在中国海,如果没有中国渔船的存在,如何彰显海洋意识和海权意识?渔船作为民船,既是生产工具,也是国防力量的重要组成部分。战争时期,渔船和商船都可视为“第二海军”,可以担负侦察、运输、搜救、探测(航道)、布雷、扫雷、武装攻击甚至反潜等任务。远的历史不讲,仅看1974年收复西沙之战和2009年驱赶美军间谍船“无瑕”号中,渔民和渔船都发挥了重要的作用。此外,渔政执法船队及人员在维权护渔方面也做出了巨大贡献——在美济礁守礁近20年、在黄岩岛和钓鱼岛捍卫主权……

三、渔业和农业、渔民和农民的不同

(一)渔业和农业的不同

渔业是大农业的一个重要组成部分,但是渔业同农业(种养业)相比又有其特殊性,体现在:

1.产品需求度不同。一方面,农产品(粮食)属于刚性需求,缺一点也不行,而水产品属于弹性需求,特别是目前我国还没有把水产品作为国民汲取蛋白质的主要来源,水产品的短缺还不至于引发社会问题,因而渔业不似农业受到的关注高(随着社会进步和人们饮食结构的不断改善,有限的渔业天然资源不一定能满足人们高品质生活的要求。西方国家,鱼肉是仅次于牛肉及禽肉的蛋白质来源);另一方面,粮食属于战略物资,而水产品由于储备要素的制约,还达不到农业战略物资的重要程度。

2.产业发展目标不同。农业是国家鼓励发展的产业,而海洋捕捞业因资源所限则是必须加以控制的产业。

3.生产方式不同。农民赖以生存的是土地,生产方式相对简单,投入相对较少,经济风险也较小。而渔民、特别是从事海洋捕捞业的渔民,以海洋自然资源、管理配额指标以及高投入、高科技的生产工具获取产品。由于海上生产的风险大,加之环境污染和资源衰退严重,渔业和农业相比,投入与产出的效费比不确定因素较大。渔船在海上作业,必须追风头抢风尾,还要受到外国军警的威胁,生产安全上存在更大的风险性,海上作业环境也更为艰苦和恶劣。

4.补贴政策不同。近几年,国家加大了对农业的直补力度,农产品可以享受最低保护价,而水产品则完全依赖市场,虽然国家对渔业机械和柴油也实施了补贴,但是,渔民和农民在受益程度上却不尽相同,渔业补贴的受益者主要是船东而不是渔民。农民拥有使用权相对稳定而且明确的土地,粮食补贴与土地和产量挂钩;而渔民、特别是传统捕捞作业渔民,由于没有明晰的海洋使用权,捕捞指标只是与渔船挂钩,很难享受到政府的直接补贴。

5.社会生存环境不同。农民以土地种植为生,生活在大陆上,生产生活环境基本固定,与社会联系密切。而渔民以捕捞和养殖为生,颠簸在海洋与江河湖泊上(内陆很多渔民举家生活在渔船上),具有高流动性和高分散性,与社会联系严重不足,社会和政治地位较低。

6.灾害影响程度不同。渔(农)业是靠天吃饭的产业,受自然风险因素影响大,农民一旦受灾对产出有影响,而渔民受灾不仅对产出有影响,对财产甚至生命都有影响。

7.发展稳定性不同。农业依靠良种培育等技术,可以提高产出比,而捕捞渔业由于近海渔业资源的衰退、水域污染事件频发、水利设施及围海新工业区的建设、生产资料价格上扬、国际入渔准入等因素,使得渔民生产生活成本不断增加,虽然我国渔业产量位居世界首位,但海洋渔业经济增长的不确定性因素越来越大。

(二)渔民和农民的不同

虽然在传统上将渔民与农民相提并论,认为渔民是农民的一部分,但渔民与农民在生产和生活上存在着很大的区别:

1.有无土地保障。土地在充当农业家庭中最基本的生产资料的同时,也成为包括从事非农业活动人口在内的全体农村居民最基本生活保障的主要依托,更是发展农业所需要的最基本的生产要素。农民可以根据自己的条件和状况来决定在土地上的劳动方法和劳动强度,老年农民也可以在土地上多少获得一些收成来养活自己。只要有土地,农民就能维持基本生活,既不存在失业的问题,也不存在退休的问题。而渔民则缺乏必要的生产资料保障,渔民没有土地,他们的生产资料就是渔船,一旦渔民离开渔船、或因意外事故导致渔船灭失、或按照国家政策规定报废,渔民就失去了赖以生存生活的基本条件。

2.有无退休年龄界线。渔民有着比较分明的退休(或者称为是上岸)的年龄,而农民则没有明显的退休年龄。农民有土地,农民在土地上的作业和收成,可以根据农民自己的身体状况加以调整,因此,对大多数农民而言,他们是没有退休年龄的。渔民受到年龄、体力、反应能力的局限,到了一定年纪的老年渔民是不适合、也不应该在海上继续劳作的,渔民普遍存在着退休机制的问题,这是不以渔民个人意志为转移的,也不是渔民自己可以选择的。退下来的渔民没有土地维持其最基本的生活水平,从目前情况看,他们完全依靠以往的积蓄、子女的赡养和集体的补助来生活。

3.生产资料的成本差距很大。农民获得最主要的生产要素——土地的使用权,是不需要成本的,而作为渔民必需的生产要素——渔船、渔具,则是渔民自己筹资打造或购买的。一般说来,渔民个人或几个人合伙购买一艘渔船,就已将他们的一生积蓄,或者今后很长时间的收入用尽,因此,他们中的许多人,因为建造渔船而花掉了将来养老的积蓄。除了渔船以外的其他渔业生产的必需品,也比农业生产所必需的生产工具昂贵,渔民要支出更多的费用才能开展渔业生产。更为严重的是,同样是生产要素,农民的生产要素的灭失风险远远小于渔民,再加上渔船是有一定的使用年限的,还要受国家政策的影响,需要及时更新,这些费用负担,都是任何一个农民家庭所无法比拟的。

4.渔民所承受的作业危险远远高于农民。相对于渔民而言,农民几乎不存在作业危险。渔民在海上作业时所承担的风险是农民在土地上所无法想象的,也是不可能遇到的。在渔村,只要是遇到渔汛期,渔民家属既是欢喜又是担心,欢喜的是出海一次可以收获更多的渔获物,家庭生活会得到维系与改善;担心的是每出一次海都是一次危险,渔民自称是“提着脑袋干活的人”,充分说明了渔业的危险和风险性,渔民家属总是要等到出海渔船靠岸,才能放下心来。这是在很多沿海的风景区,都会有一些“望夫崖”、“望夫石”景点的原因。

5.渔民的失业危机比农民严重得多。随着渔业资源的衰退,中日、中韩、中越海域的重新划定,捕捞渔民可作业的海域范围越来越小,大批的渔船根据国家政策被报废或裁减,渔民面临转产转业的严峻形势;即使仍然在海上作业的渔民,也面临着油价上涨、渔获物减少等状况,大量的渔民仅仅靠传统的捕捞已经无法维持基本生活。相对渔民,农民的失业问题比较隐性,一块土地由一个人耕作或由几个人耕作,严格讲也算是一种失业,但毕竟还有土地可以耕作,只是收入减少而已。而渔民失海即意味着失去谋生的手段,必须重新寻找谋生的出路。现实中,农民可以转产转业,是因为农民还有土地,而渔民只能转产而不敢转业,是因为渔民没有退路。由于近海渔业资源的衰退,渔民下海捕不到鱼,上岸没有土地,这个问题应该引起更多社会和高层的重视。

6.遇到灾害的后果不同。由于渔民与农民的主要生产资料不同,渔、农民在救灾和重建方面也存在着较大的差别。一般说来,渔民遇到灾难往往意味着家破人亡的结局。2001年春节前,一艘舟山籍渔船在回家过年的途中,突遇大风被颠覆,船上无一人生还。该船是以家族形式组成的(这也是现在渔村中主要的合伙形式),船上遇难者的关系分别是兄弟、舅甥、姑侄等,五个渔民家庭的青壮年劳动力同时消失,生产资料、劳动力全部被大海吞噬,家中仅剩一些老、弱、妇、幼和巨额的债务,可以说,对这个家族来说是灭顶之灾。而实际情况还是这几户渔民家庭一直是在依靠政府的救济和补助维持生活。这种家破人亡的悲剧发生在农民身上的可能性很小。

7.对收入的计算方法不同。渔民和农民的收入不能简单类比。亚当•斯密在《国富论》中“论工资和利润随劳动和资本的用途不同而不同”一文中指出,劳动工资随工作的容易或困难、清洁或肮脏、光荣和不光荣而有所不同,不论是从生产环境还是从工作难易程度看,渔民收入理应高于农民,海洋渔民捕捞作业要面临“生与死”的考验,用通俗的话说就是“拿命挣钱”;面对高额渔船等生产资料的投入,长期以来渔民在计算收入时,习惯上都不扣除渔船网具等的折旧,而是将应计入年度生产成本的折旧费当作收入分掉。由于渔民投入在渔船网具上的资金数目巨大、甚至可能是多年的积蓄,更有渔民是负债购买的渔船网具,需要用以后几年的收入还债,这种劳均收入计算中的习惯性偏差,将对渔民的实际年收入造成明显影响。如更新一条250马力钢质渔船,加上配齐网具等生产工具,至少一次性投入要80—100万元,按15年折旧,每年是5.3—6.7万元,一艘船按10个渔民计算,年度劳均收入中就会虚增5300—6700元(按人均计算约虚增1500—1970元)。如果把这一虚增成分扣除,则渔民人均收入只略高于农民5%,但渔民是靠购买商品粮维持生活的,开销比农民大得多,因此,渔民的实际生活水平已低于农民。以地处僻远海角和海岛的捕捞渔民为例,除鱼获物之外,包括粮食、蔬菜在内的几乎所有的生活必需品,渔民都得用比农民、甚至比城镇居民高得多的价钱购买。据测算,渔民至少需要比农民高出大约10%左右的收入,才能维持与农民同等的生活水平。

综上,渔民与农民相比,渔民更加弱势。

四、渔业船舶

根据全国科学技术名词审定委员会审定,渔业船舶,系指从事渔业生产的船舶,以及属于水产系统为渔业生产服务的船舶,包括捕捞船、养殖船、水产运销船、冷藏加工船、油船、供应船、渔业指导船、科研调查船、教学实习船、渔港工程船、拖轮、交通船、驳船、渔政船和渔监船等。

(一)渔船结构性能复杂

从材料上看,既有钢质渔船、木质渔船、水泥渔船,又有玻璃钢船等;从作业方式看,既有拖网渔船、鱿鱼钓船、超低温金枪鱼延绳钓船、冷海水延绳钓船,又有鲜销渔船、辅助渔船等。复杂、多样的渔船功能体现为渔业船网工具的复杂性和作业方式的多样性。

(二)渔船装备是装备制造业重要组成部分

马克思把生产工具称之为“机械的劳动资料”,他认为和其他一切生产资料相比,生产工具是具有决定作用的。渔船的技术含量和造价充分证明了它是一个特殊的生产资料。渔业水上安全,重在渔船技术状况和高素质的渔业生产者。渔用船舶设备的使用和技术更新,可以带动国家装备制造业、国家海洋科研、海洋发展战略、材料工业、装备制造业以及高新技术的发展。单就捕捞渔船讲,船上机械种类多而且复杂,有动力设备、捕捞设备、保鲜和加工设备、助渔和导航设备等,含有较高的技术含量,渔船及船用设备的技术进步会带动相关产业科技水平的提升。

(三)渔船和商船的不同

作为海上生产作业的工具,渔船和商船也有不同,体现在以下几个方面:

1.作业方式和管理难度不同。商船的航行既是作业,有固定的航线和航程,可以实施严格的航线和船籍港管理。而渔船则是以航行为手段,以生产为目的的船舶,没有固定的航线和航程,往往只能实现船籍港登记,而很难实现船籍港管理,海上管理的难度更大,用通俗的话来说,就是(渔船)出海满天星,回港难集中。

2.渔船与商船的设计、修造单位的技术水平和经济规模有所不同。商船设计、修造单位一般比较规范,技术力量雄厚,而渔船设计、修造单位的规模相对较小,技术力量相对薄弱,技术人员流动性比较大,质量保证体系不够完善。但渔船的技术要求在某些方面比商船更为特殊,比如,渔船海上作业时间长,大洋性渔船连续作业时间往往达到几百天;渔船相对较小,又要配备很多捕捞、加工设备,因生产作业的需要,必须追风逐浪,在设计建造时就要考虑作业环境以及渔具外力对稳性的特殊要求;还有,渔业船舶是一个船型功能各异、技术高低不齐的系统概念。从价格看,有几百元的小舢板,也有几千万元到上亿元的金枪鱼延绳钓、专业鱿鱼钓、金枪鱼围网以及大型拖网冷冻加工船等;从材质看,有木制、钢制、玻璃钢等;从功能看,有拖网类、围网类、钓渔具类、冷冻加工类等等;从船用设备看,有些船使用传统技术即可,有些船则必须配备高新技术设备。因此,在对渔船的设计、建造、维修的管理以及监督检验上,渔业船舶检验人员要花费更多的精力。

3.渔船与商船的经济组织形式以及承受风险的能力不同。商船的所有者基本上是大型公司,而渔船的所有者则多是文化素质和技术水平相对较低的分散的个体船东和渔民,目前仍属于面对风险难以自救的弱势群体。随着经济组织形式的变革,渔船的所有者大多由集体转变为个人或合伙,造船经费是靠集中了几户乃至几十户渔民的全部资产和贷款,以合同订购、资金预付的方式建造的,是典型的个人负债经营。如果在生产作业中出了问题,不仅渔民要遭受巨大的财产损失,也极易形成渔区社会的不稳定因素。

4.国家对渔船和商船等其它船舶的产业政策不同,渔船与商船检验任务量也不同。国家对商船没有数量和主机功率的控制,而为保护渔业资源,对捕捞渔船则要实行数量和主机功率的双指标控制。交通部及船级社管辖的船舶虽然吨位比较大,但数量比渔船少得多。目前交通部门(含船级社)有验船师4213人,管辖的船舶数量为27.59万艘,其中海洋船舶只有1.24万艘(我国船级社CCS入级船舶只有1万多艘;远洋船舶1706艘,其中非五星红旗的船只占到34.5%以上)。而渔业船舶检验部门验船师数量为6000余人,其中取得验船资格的人员只有50%(专职人员1800余人),但我国渔业船舶的数量有106万多艘,其中海洋机动渔船就达29万多艘。

第二部分 对渔业船舶检验及其监督管理工作的认识

海洋渔业的核心是渔船,因为有渔船才有渔民,有渔船、渔民才有渔业经济和国家海权。渔业局有关同志也讲,海洋渔业管理的核心是渔船管理。目前,渔船管理职能分别由渔政、港监、船检三个职能部门负责,渔政主要负责渔船的准造证以及捕捞证的审核和发放,港监主要负责渔船的登记以及进出港安全管理,船检主要负责渔船和船用产品的标准、检验及监督管理。就船检工作而言,渔业船舶检验是渔业安全管理的重要组成部分,直接关系到渔业生产和渔民生命财产安全,关系到渔业的资源保护和健康发展,关系到社会的稳定与和谐。因此,做好渔业船舶检验工作,对新时期提高渔业生产力水平和渔业综合生产能力,促进渔业可持续发展具有重要意义。

一、渔业船舶检验及其监督管理工作的性质

准确定位一个行为的属性,需要考察启动这个行为的性质、来源和执行这个行为的主体。

渔业船舶检验及其监督管理工作,是渔业安全生产的基础,是政府管理公共事务的职能所在。渔业船舶检验机构及其验船师是代表国家按照国家法律、法令、技术法规和经我国批准、接受的国际公约、协定和规则等,通过法定检验和监督管理的形式和手段来履行保护渔民生命财产安全、防止水域环境污染的神圣使命,是渔业行政执法、促进渔业经济发展的重要力量。渔业船舶检验及其监督管理的本质是一种公共行政,是政府保障渔民生命财产安全、保护渔业资源和水域环境所实施的一种公共管理和公共服务。船舶检验是国际通则,从公共行政的角度看,罗森布鲁姆所著的《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书写到,对于管制行政(公共行政)的起源,最早追溯到19世纪50年代,当时,联邦政府成立了“轮船检验局”(Steambot Inspection Service)。

我们知道,海洋运输秩序及安全管理需要海事、港务和船检部门的整体合力,海洋渔业生产秩序及安全管理则需要渔政、港监和船检部门的整体合力,由于海洋事务具有国际特性,因此,渔政、港监、渔船检验对外需要加挂“中华人民共和国渔政监督管理局、渔港监督管理局、渔业船舶检验局”的名称。这是政府行为,涉及到国家主权问题。有些小国虽然没有24米以上渔船,但却要加入国际渔船安全公约,其目的就是要行使国家主权——港口国监督滞留(PSC)权利。港口国监督组织已呈全球化趋势。

渔业船舶检验及其监督管理行为的启动是基于法律的规定,来源于国家的行政权。原因有四,一是渔业船舶检验及其监督管理工作的性质是法定检验。法定检验,是渔业船舶检验机构依据我国的法律、行政法规、技术规章及我国政府批准、接受、承认或加入的有关国际公约、议定书、规则等,对渔业船舶及其有关航行、作业和人身财产安全以及防止环境污染的重要设备、部件和材料实施的强制性检验,是政府管理公共事物的职能所在,也是世界各国通行的做法。二是渔业船舶检验及其监督管理工作的权力来源是国家法律的授权。《渔业法》规定,“制造、更新改造、购置、进口的从事捕捞作业的船舶必须经渔业船舶检验部门检验合格后,方可下水作业”。《渔业船舶检验条例》规定,“中华人民共和国渔业船舶检验局行使渔业船舶检验及其监督管理职能”,“国家对渔业船舶实施强制检验制度”。三是执行这个行为的主体是代表国家实施法定检验的渔业船舶检验机构及其授权的验船师。因此,渔业船舶法定检验行为是以监督检验为手段,以国家法律强制实施为保障,由验船师对船旗国所管辖的渔业船舶实施的质量技术监督行为(技术执法)。四是《行政许可法》、《安全生产法》等相关法律也都明确了渔业船舶检验工作的性质。因此,渔业船舶检验工作是法律赋予的神圣职责,责任重大。从行政法的角度看,船舶法定检验在法律属性上属于行政行为,对船舶执行法定检验属于行政行为中行政许可的一种形式。

二、船检工作的特殊性

在我国,商船和渔船是分类管理的,其检验机构和管理方式均有所区别。对于商船检验,中华人民共和国海事局是我国实施商船及相关船用产品检验的主管机构。海事局对其直属的船舶检验机构实行垂直管理,对中国船级社关于非入级船舶的法定检验实行业务领导,对入级船舶的法定检验是授权与被授权、监督与被监督的关系。中国船级社(CCS)是国际船级协会(IACS)的正式会员,是我国目前唯一从事船舶入级检验业务的专业性机构,主要承办国内外船舶、海上设施、集装箱的入级检验、鉴证检验、公正检验业务;经主管机关授权,可代行法定检验。

对于渔船检验,中华人民共和国(农业部)渔业船舶检验局作为主管机构我对渔业船舶实行强制检验制度。渔业船舶法定检验作为船舶检验工作的一类,具有其独有的特殊性,主要体现在以下几个方面:

一是渔民、渔船以及渔船检验及其管理体制的特殊性。过去渔船管理职能在交通部,后来归建农业部,就是因为其海洋渔业、渔民和渔船的特殊性需要行业主管部门管理更为合适。

二是鉴于渔业船舶的特性,IMO专门就渔业船舶制定了《国际渔船安全公约》及其《1993年托雷莫利诺斯议定书》。2010年5月,IMO海事安全分委会又制订《船长小于12米有甲板渔船和任意尺度无甲板渔船安全建议》。如何应对并积极参与国际渔船安全事务,如何在新形势下管好渔船,需要大家深入思考。应对国际规则,应该有两个基本认识。一是在经济全球化背景下,发展中国家在较长时期内仍将处于弱势地位,这是一个不争的事实。但是也要看到,我国渔船的技术状况和管理水平也在不断提升之中;二是我们是否需要在尊重我国渔船现状的基础上,为维护国家和渔民利益,积极参与国际规则的制、修订,并借助外力来推进我国渔船的技术进步和管理?我们还要看到,国际规则的修订及完善,不仅是经济发展的必然、技术进步的使然,更是人类关怀的追求。保障海上安全和防止环境污染,是全球海事管理的共同使命,也是我们的基本责任。完全排斥不是理性的态度,封闭不能带来进步。我国改革开放所取得的巨大成就,在一定程度上是开放的结果。我国是渔船大国,为保障渔民的生命财产安全和防止水域环境污染,我们理应积极参与渔船的国际事务。所以,在涉及渔船的国际事务中,我们必须熟悉和了解国际规则的发展变化,应该跟上时代发展的要求,应该提倡双向开放——既要积极参与国际规则的制定(修订),在参与中维护我国的利益;又要跟上时代的步伐,借助外力推进我国渔船管理的进步。

三是在我国,渔业船舶不搞入级检验。渔业船舶是以捕捞水生生物资源为其主要目标的生产或生产辅助船,不像商船那样关注旅客运输、货物运输和租赁保险等商业利益以及相互之间的利益竞争,因此,国际上对渔业船舶基本不搞入级检验。这里所指渔业船舶检验,即渔业船舶法定检验。(目前一些国家的军船已开始施行入级检验,我国远洋渔船是否也可进行入级检验的探索——将入级检验、渔船保险、渔业安全管理有机整合起来?)

四是由于对渔业船舶实施的是法定检验,因此,渔业船舶检验机构既不同于专门从事入级检验的船级社,也有别于面向社会提供技术鉴定的中介检验服务机构,渔业船舶检验机构是代表国家对渔业船舶实施法定检验的行政执法机构。船级社可以说是“富人俱乐部”,面向的是具备一定经济承受能力大型航运企业,其检验的船舶主要是大型、现代化、高附加值的商船,按照市场和国际规则进行检验,检验成本和收费都较高,验船师收入也很高;而渔船检验的受众是渔船和渔民,由于渔民的经济承受力不高,渔船检验的收费也相对低廉,体现的是政府的公共管理和公共服务,如果让船级社(或其他中介)提供公益性的渔船检验工作,他们将难以为继。

五是根据我国《渔业法》第26条的规定,体现国家强制管理权的法定检验行为,由渔业船舶检验机构专属行使(专属权力),其他部门和机构均不得为之。

工作中,我们需要把渔船检验、商船检验和国际通行做法综合起来确立渔业船舶检验思路、标准和制度框架,不可非此即彼。

三、船检工作现状及面临的挑战

我国渔船数量庞大和技术水平落后的问题十分突出。目前,我国木质材料的渔船占了绝大比重,就连一些船长30米左右的渔船也大多都是木质渔船,大吨位、大功率的钢制渔船数量还比较少,(目前,我国24米及以上的机动渔船有近4万艘,虽然在我国百万艘渔船中所占比例不大,但在世界渔船行列中已属“天文数字”),大多数中小型木制渔船的技术状况较差,特别是由于一些渔船的船龄老化,渔民经济实力有限,很难按要求配备高技术、高价格的船用设备,按现行检验规则,很多渔船很难达到要求。不仅数量众多的渔船仍在使用传统的技术和作业方式,即便是新开发的几类大洋性渔船,也基本上是第一代船型,与世界上一些渔业发达国家相比,几乎差了两代船型。

另外,对渔船在管理上还缺乏科学分类,一些小型渔船、养殖船、半农半渔船属于乡镇管理,没有或不在渔检部门管辖之内,有些还在交通、边防检查部门管辖。特别是渔港少,渔船分布散,一些小船根本就没有技术档案,也没有纳入船检部门的管理,渔业经济组织不具规模,管理难度大,检验率相对也比较低,2012年仅有56%的渔船纳入农业部管理;未纳入监管的渔船共性是吨位小、船龄老、手续不全或没有,未经法定检验就投入运营,加之渔民安全和法制意识薄弱,不少人是半渔半农或非渔业劳动力,甚至是农民打工者,有鱼就卖,有岸就靠,驶到哪儿停在哪儿,为渔船管理和安全生产带来严重隐患,也给社会带来一定的不稳定因素。有业内人士形容没有得到良好监管的50万艘渔船,艘艘是“炸弹”。据中国渔业互保协会统计数据显示,2012年全国参保渔船发生受损赔案6095起,其中全损180艘;渔民意外伤害赔案8118起,其中死亡836人。

当前,渔业船舶检验工作面临的主要挑战:

(一)行政管理体制和制度层面的存在缺陷

1.我们是一个条块结合,重叠管理的体制,编制不统一,事权不明晰,财政体制的分灶吃饭,很容易造成政令不通。

2.机构设置、职能配置交叉错位,职能与能力不对称,造成职责不清,主体缺位。有些事很多部门抢着管,有些事压在头上也不干。有些部门或单位有职能,没能力;有些部门或单位有能力则没职权。特别是一些事业单位行使政府职能,不仅名不正言不顺,法律也不能允许。

3.财政体制和制度不合理,事业单位经费渠道五花八门。有参照公务员管理的、有全额拨款的、有差额拨款的、有自收自支的、还有按企业管理的。特别是有些事业单位是多种体制共存,几种职能兼有,由于需要自己“挣钱”,何来执法的公平与正义?

4.法律相对滞后。法律和行政法规的相对滞后性以及权威性和可操作性不够强,不能发挥其应有的作用。

(二)检验力量严重不足,队伍整体素质还不高

我国是一个渔业大国,也是一个渔船大国,据2012年渔业年鉴统计,我国渔业船舶总数为106.96万艘,其中机动渔船69.62万艘。渔业船舶检验及其监督管理工作不仅局限于对渔船的检验,它还包括对船用产品的检验以及渔船设计、修造单位资格认定的管理,是一个覆盖渔船渔机整个行业的工作。但目前,现有的6000余名检验人员(50%兼职)与近百万艘新老大小不齐的渔业船舶在比例上显然失调,检验力量严重不足。这就在检验力量的投入和关注力度上造成了大船与小船、海洋渔船与内陆渔船、机动渔船与非机动渔船在检验质量和受检率上的“两极分化”。

随着科学与技术的进步,对政府官员——公务员专业素质的要求越来越高,这是社会发展的必然。交通部海事局是行政管理部门,但非常强调专业性,其干部配备,不仅所学专业必须是船舶院校毕业的高才生(而且大多都在瑞典海事大学进修过),而且还要有海上使用船舶的经历,很多处长都有当过几年船长的经历。现在行政管理越来越离不开专业技能,专业技能和行政管理能力必须融合,否则就不可能胜任本职工作。船舶检验及其监督管理应该是公共事务管理,但必须有技术作为支撑,这也是我们强调专业技能和行政管理能力同步提升的根本出发点所在。

由于受编制和工资待遇的制约以及责任的压力,重点船舶院校(现在很多船舶院校已取消了渔船专业)的专业人才很难充实到市、县渔业船舶检验部门来,就是部、省两级渔船检验部门也存在检验人员流失现象。现有人员的专业素质与交通部门(特别是船级社)相比差距较大,大专学历以上人员不到60%,所学专业与船舶技术相关的比例大概只有30—40%左右。专业技术水平不高不仅造成与检验规则和国际公约的要求出现差距,检验人员也无法承受《安全生产法》和《渔业船舶检验条例》所赋予的法律责任的压力。

有些验船人员思想观念还比较陈旧、工作思路还不够明晰、业务素质还不很精湛、法律责任意识还相对淡漠;工作中缺乏原则性、系统性、预见性和创造性;在船舶及船用产品检验中,还不同程度地存在着不能严格按照检验条例和检验规则实施检验的问题,不仅存在着不严格审核就签发检验证书的现象,在产品检验中,还存在着用个别检验替代日常监督检验的现象,特别是捕捞渔船船用柴油机虚标功率问题还十分严重,这些问题严重违背了检验条例和检验规则的基本要求,违背了国家产业政策,验船师的专业素质、法律修养和责任意识亟待提升。

(三)经费不足,装备落后,缺少技术支撑

我们没有交通部那样的体制机制(海事局和船级社那种管理与技术的良好互动),缺乏坚实的技术支撑。

渔业船舶检验及其监督管理工作,具有技术性、政策性和国际性(我国是国际海事组织IMO的A类理事国,我们不仅要遵循我国所有与船舶相关的法律法规,还要遵循业经我国批准、加入、承认的国际公约和议定书,远洋渔船更要接受作业水域国家的监督检验)等特性,是技术检验与监督管理的统一。这些特性决定了,第一,验船人员必须具有较强的专业技能、较强的法律意识以及必要的装备(车、船、通信、计算机以及可依托的检验检测部门等)对工作的支撑;第二,由于渔船数量大、分布散,技术水平高低不一,检验成本相对较高,特别是对小船的检验,经常是几条船的检验费还抵不上差旅费的支出。由于经费不足,特别在县一级渔业船舶检验机构基本上是自收自支,致使工作难以完全到位。靠收费开展工作不仅造成工作难度增大,也很难做到公正和廉洁,与执政为民的要求和行政许可法的宗旨相悖。第三,船检局不是农业部预算执行单位,没有项目,不能给地方以经费、项目的支持。

(四)船检工作受到外界环境(与主体相对应的存在)的很大制约

一是渔船检验工作受渔船发展战略、渔业政策、渔民经济实力、渔民的传统作业习惯、渔业经济的组织形式、船检体制和能力等客体因素的制约,很多事情不是仅船检部门就能说了算;二是渔船检验受渔业行政主管部门的制约,包括检验发证、安全设备配备、船龄核定和主机功率问题等;三是渔船检验受地方政府发展渔业经济的制约,既要促进经济发展,又要保证安全,既要当“警察”又要当“菩萨”。

(五)对船检工作的认识和把握还存在比较大的差距

十七大报告中提出,政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。但我们对后两项职能还缺乏认识。船检工作是一种社会管理,更是一种公共服务。

公共服务是使用了公共权力或公共资源的社会生产过程。公共服务一定是公民所需的,能够使公民的某种直接需求得到满足的,使公民受益的和得到享受的。公共服务的对象是公民及其组织。公共服务满足的是公民及其组织的基本的直接需求。公共服务的实现形式——提供公共服务是政府的责任,必须有政府介入,但却并不一定须由政府直接提供。公共服务的实现形式与手段是多样的,其所依托的组织机构也是多种形式的。譬如,提供公共服务的机构可以是公共行政机构,即正式的政府机构,可以是专门的公共服务机构,也可以是具有公共性的民间服务组织。这里,我们还需明白,公共服务不同于公共行政,但却属于公共管理。公共服务是有政府行为介入的一种服务机制,而公共行政则是以政府为主体的一种权力机制。

四、正确认识体制机制中存在的不足

1.从部局与省局关系看,渔业船舶检验及其监督管理工作,是一个条块结合、分级分类、按辖区和业务能力开展工作的体制和机制。所谓条块结合的管理体制,特指农业部渔业船舶检验局及其授权的地方渔业船舶检验机构;所谓分级分类管理,说的是渔业船舶要按航区、船长和主机功率,船用产品要分进口和国产来实施分级分类检验和监督管理;所谓按辖区和能力管理,是根据检验机构的业务能力对渔业船舶、生产厂家(船舶及船用产品)实施属地管理。

这种体制保障了我们工作的开展,但也造成了权力、责任、利益上的不清。部局与省局的事权划分还不尽合理,一是部局行政许可权过于集中,事务性工作过多,工作效率还不高;二是地方机构没有专门的部门从事法律法规的研究,地方的积极性不能很好发挥,给我们的工作造成了一定的冲击。因此,我们必须按照渔业船舶检验条例的规定以及经济发展、社会进步的要求,对各级渔业船舶检验机构实施严格的业务核定,明确事权和责任,科学整合力量资源,处理好与地方的关系。

同时,我们还要积极探索体制机制的创新。目前,船检体制五花八门,从横向讲,有船检独立设置的,有船检、港监合一的,有船检、港监、渔政合一的,还有船检、港监、渔政、海监合一的;从纵向讲,有省(市)与县两级管理的,更多的则是省市县三级管理的。为争检验费,出现很多矛盾;从经费渠道看,有公务员全额拨款的,有差额拨款的,还有自收自支的。如此一来,很难步调一致,同样的规则和检验标准执行起来差距很大,也造成了本省的船异地建造异地检验。需要注意的是,下一轮财政体制的改革,可能对我们现行体制产生极大冲击。

2.从渔业系统内部职能关系看,做好渔业船舶检验及其监督管理工作,绝不是船检部门一家的事,比如,渔船准造证、渔船登记证、渔船检验证,还有捕捞证的发放就是由渔政、渔港监督、渔船检验三个部门来操作的,哪一个环节出了问题,船网工具指标就得不到有效控制,渔业资源就得不到有效保护,渔船安全就得不到有效保障。因此,必须加强渔政、渔港监督和渔船检验三支队伍的密切配合,使之能对渔船制造、更新改造、购置、进口以及报废的各个环节实施全程监管,切实把准造证、检验证、登记证、捕捞证的发放,形成环环相扣、紧密相连的链条和闭合回路,让不同部门之间形成整体的合力。

另外,渔船管理与渔船检验管理是什么关系,我国渔船船型的开发研制需要什么发展思路,由谁来做这件事更顺畅?还有,渔船、渔港、渔政之间的内在工作机制怎样才能更协调更顺当?这些问题还需要进一步理顺。

3.从与有关部委业务关系看,船舶及船用产品检验、船舶及船用产品进口,海上执法,船舶设计及船厂管理,船舶产业政策、国家补贴政策等工作都涉及到交通部海事局和船级社以及海洋局、质检总局、海关、财政部、发改委、国防科工委、国家工商总局等部门,因此,必须加强与有关部门的协调和配合。

4.从专业性和财政体制看,面对的是渔民这个特殊群体及渔船这个特别的生产工具(既要航行又要生产),有着很强的特殊性。船舶工业的主管部门是国防科工委(工信部),渔业船舶的主管部门是农业部,但农业部不是船舶工业部门,船检工作与部内其它专业相比,差异性比较大。另外,船检局由于不是行政司局,在政策和项目上缺少回旋空间和能动性,对自身以及基层检验机构存在的一些困难和问题解决的办法不多。

五、正确认识技术法规体系存在的不足

为了对船舶实施法定检验,世界各国均制定了一系列关于船舶的技术法规(Technical Regulation)。船舶检验技术法规是船舶检验的依据,其研究和制定,是船舶检验工作的重要环节,也是衡量整个船舶检验工作水平的重要标志。

船舶检验技术法规具有专业性、政策性、强制性、适用性、国际性、动态性和系统性等特征,最重要的是动态性强,需要跟踪船舶技术的提升变化和国际公约及我国船舶技术法规的变化而随时修订。同时,制定技术法规还需从安全性、经济型、适用性、国际性和时效性等方面考虑:

(1)安全性是规范研究首先要考虑的问题。为船舶在特定水域航行提供可靠的安全和防止污染的技术保证是规范研究的中心任务和根本目的,离开了安全性,规范也就失去了存在的意义;

(2)经济性也是规范研究必须考虑的问题。在保证安全的同时,规范要为船舶提供达到同等安全水平的最佳方案,以便使有限的资金投入达到最佳的安全效果;

(3)适用性就是要求规范确定的安全标准,要同一定的生产力发展水平,以及社会对安全重视程度相适应,即不能滞后,又不能过于超前,否则都将制约航运的发展。我国各地经济和航运发展很不平衡,在确定安全标准的时候还要兼顾不同地区的发展水平;

(4)国际性就是我国的规范要满足我国加入的国际公约,而且国际公约的发展、变化要及时反应到我国的规范中,当然这里主要是指国际航行船舶,但国内航行船舶也要及时吸收国际公约中合理和适用的部分;

(5)时效性就是要求规范要及时跟上造船和航运事业发展的要求,在船舶技术方面的新技术、新成果、新要求要能及时反映到规范当中,为此,需要建立规范研究和修订的快速反应机制。

由于船舶检验规范的上述特点和要求,规范研究需要有足够的投入,不仅要有专门的规范研究力量,要动员社会更多的人员参与此项工作。否则规范研究工作不仅不能为船舶提供可靠的安全保证,很可能会制约造船和航运事业的发展。俄罗斯要求内河登记局每年将全部检验费的7%用于规范研究(我国全部法定检验收费的7%大约是2500万左右,近年来数值可能有所上升),每年同社会有关部门合作开展的研究项目达40多个。

我国渔船检验技术法规经历了从无到有的过程,目前已经初步建立了我们的法规体系,但随着经济的发展和社会的进步,我们在技术法规建设中还有很多问题,如,法规的老龄化、法规和规范性文件之间不够统一、法规滞后、法规的可操作性还不强、适用性存在问题、技术法规的法律地位(法律—人大;行政法规—国务院;部门规章—农业部;技术法规应该属于部门规章,但因技术性较强,部务会很难讨论通过)还不够明确、缺乏专门机构、人员和资金保障等问题,需要在实践中不断加以完善。

1.对立法工作的认识还不够到位,立法工作还缺少制度保障。一是局内在立法分工上还不够明确,程序不够规范,有些职能不够集中,存在各自为战的现象;二是法规处专业力量不配套,对外对下缺少渠道,信息不畅;三是局内的专业资源没有得到有效整合,一些专业人才没有发挥应有的作用;四是省局没有专门的处室,没有编制,没有专门从事法规研究人员;五是对法律法规的研究、评估还不完全到位,还不能严格依照立法要求和法定职能来制定法规或规范性文件。

2.立法质量还不高,法规的体例、结构不够严谨,专业术语表述不够统一。

3.供给跟不上需求。交通部、船级社有专门的船舶规范研究机构,有很强的技术力量和资金投入,有关船舶检验的技术法规每年都在修订。而渔船检验缺乏专门的机构和力量,缺少资金保障。一些技术法规已经几年不变,一些急需出台的法规或规范性文件没有列入立法的重点,法规的供给滞后。既满足不了现实需要,更与时代发展不相适应。制定(修订)技术法规,我们应当注意这样几个问题:(1)在游戏规则层面上要积极跟进、学习、研究和参与国际公约、规范、标准的制定;要关注、跟踪、学习和研究交通部、国际海事组织、国际船级社协会新制定(修订)的船舶技术法规和条款,特别是与渔船有关的新要求新规定;(2)在制定(修订)技术法规时,既要积极又要慎重。积极,就是要善于发现问题,提出问题,及时纠正我们的不足。因为只有发现问题、提出问题,我们才能解决问题。慎重,就是要防止负效应,也就是说,既要知其一,更要知其二。知其一,只是知道了问题的所在,知其二,才能明白导致问题的原因,才能知道怎么办。我们既要处理好我国渔业生产力的现时水平与执行新规则规定的矛盾,还要注意处理好与相关法律法规的关系,要学会在悖论和矛盾中寻求缺陷相对最小;(3)要加大对新规则、新规定的宣传、引导的力度,随着国家进入高度发达的工业社会,环境、健康、安全等问题直接威胁到人们的工作和生活,同时社会福利和人权保护思潮不断高涨。这些因素推动着涉及大众健康、职业安全、环境保护等方面的社会性管制进一步加强。要让大家知道“管制”也是服务,如果我们不能遵守国际新规则,最终受到伤害的还是企业和渔民;(4)要开放式地制定修订技术法规,要加强定期进行不同层级的国际交流对建设世界造船强国至关重要,特别是高层要有目的、有策略地加强与欧、日、韩造船界的交流,求同存异、竞争合作。

4.技术法规的适用性还存在一些问题。各地渔业船舶在船型、结构、材料、作业习惯以及检验能力等方面差异性很大,如何保障法律法规的统一性、严肃性和局部地区的特殊性、适用性还是一个难题;

我国渔船现状与国家和国际公约及标准存在差距。这里有两个背景,一是我国船舶工业发展迅猛,商船的建造规范和检验标准不断提升,对渔业船舶的建造规范和检验规则是一个压力;二是我国虽然早已成为国际海事组织的A类理事国,但目前的渔船在执行国家和国际标准中,还有很多矛盾。一方面我们要保证渔业船舶的安全质量,同时跟踪渔船技术发展的大趋势,努力提升我国渔船的技术水平和检验质量,一方面我们还要考虑我国渔船及船员的实际现状,这是一个很突出的矛盾。(渔船船员培训问题属于港监职能;我国渔船普通船员农民工的比例越来越大,现在可能达到90%以上)

5.行政管理与技术管理的关系还没有完全理顺。渔业船舶检验及其监督管理是一项公共管理工作,既需要很强的行政管理能力,但更需要有很强的技术支撑,从某种意义上讲,行政管理是通过技术管理来实现的。与此同时,行政管理和技术管理也有所区别。例如,在渔船节能减排工作的问题上,政府不需要直接进行技术的研究和更新,这是科研部门和生产企业的职能。而渔业行政管理部门则需要在政府的定位上下功夫:做好法律法规和政策制定、新技术的认定和培训以及执法监管等工作。政府职能的定位很重要,例如,节能减排,从技术进步角度讲,属于科研部门和生产单位;但在立法、政策、技术推广、新技术培训以及监督管理上,则属于政府。

在渔船检验技术法规的立法过程中,要全面贯彻落实科学发展观,按照“科学构架,突出重点;立足当前,逐步完善;立改结合,稳步推进”的总体思路,构建并完善以《渔业法》、《渔业船舶检验条例》和地方性法规及规章为法律依据、以渔业船舶检验技术法规为主干、以规范性文件为支撑的渔业船舶检验法律法规体系框架,我们首先需要遵循立法工作的原则:一是要遵循合法性原则,即要认真学习、深刻理解、严格遵循立法法(包括国务院规章制定程序条例)、行政许可法、渔业法和渔业船舶检验条例以及业经我国批准、承认、加入的国际公约和议定书的规定;二是法制统一原则,要与相关法律法规相衔接,防止“法规打架”现象的发生;三是科学适用原则,我国地域辽阔,各地渔区经济发展水平不一,海洋、内陆,机动、非机动,生产、辅助船的技术状况差别很大,要增强渔业船舶检验技术法规的可操作性,使其在实践中能切实发挥作用;四是立法要和重要政策的出台相结合的原则,上位法(包括行政法规)以及国家重要渔业政策实施后,要及时、主动对有关规章进行清理和调整。

切实做好渔业船舶检验立法工作还要处理好几个关系:一是发展渔区经济和构建“现代渔业、平安渔业、和谐渔业”的关系,要把保障渔民生命财产安全、经济发展与保护环境和资源统一起来;二是提升渔船修造质量和安全设备配备水平与渔民承受能力及传统作业习惯的关系,通过船员培训、政府适当补贴、企业技术进步、船东投资、职能部门加强监管以及构建渔业政策性保险制度等办法,切实保障渔业生产的安全;三是技术监督与行政管理的关系,要把行政管理、公共管理与技术监督统一起来;四是分工与协作关系,要明确分工,密切配合,加强论证,确保立法质量。

六、正确认识法律执行过程中的一些问题

1.对法律法规的理解把握上存在差异。其原因:一是地域差异原因,即各地渔船在船型、结构、材料、作业习惯和检验能力上存在着较大的差异,技术法规的普遍性要求还不能完全适应地方的特殊性现状;二是验船人员素质原因,很多验船人员不是船舶及船用产品专业出身,即使船舶专业出身,也缺乏检验的实际经验,对技术法规的理解和把握上差距还比较大,还不能严格按照技术法规要求开展工作;三是地方利益保护,出于发展渔业经济的考虑,往往疏于对法律法规的执行。

2.“严”与“宽”的尺度不好把握。目前,我们在执行法律法规中还存在一些“悖论”现象,比如,尊重企业(渔民)意见与遵守国家和国际法律法规以及标准;推进技术进步与正视企业(渔民)经济实力和生产习惯;既要促进经济发展,又要保证安全,既要当“警察”又要当“菩萨”……如果严格按检验规则检验,很多船达不到标准,不能出海作业,渔民和政府不高兴。如果降低标准,出了事故,又要追究验船师责任。

3.个别行政领导对渔业船舶检验工作的专业特性不够熟悉,习惯于用纯行政工作的方式来要求检验工作;只强调我们的职能,但不了解我们履行职能的能力和行业规则。

4.渔业船舶检验及其监督管理工作在责任、权力、能力方面不对称的问题还十分突出,检验力量(验船师数量和素质、检验装备)严重不足;对纳入管理的渔船,还不能完全做到登船检验;渔船检验质量和受检率还存在差距。

5.各级检验机构的事权划分还不够科学合理,行政许可权限集中,权责不够统一,效率还不高。

同时,在执行法律法规中还需要把握以下问题:渔业船舶检验机构必须遵守职权法定、越权无效、法律优先、责权统一等依法行政原则,做到法无明确规定的行为不得行使;法律规定的行政行为,不仅要做到符合实体法,而且要符合程序法,要按照法定的程序、步骤履行职责。

七、正确认识国际海事标准变化对我国船舶工业的影响

进入21世纪以来,随着全球化进程的加快、国际产业分工的细化、世界贸易的增加和科学技术的飞速发展,国际海事标准领域正在发生新的变化,标准的提高、严格以及国际化是大势所趋,这对于处于发展中国家的中国船舶工业而言,更是意义重大。

目前,我们需要关注的国际规则主要有IOM压载水管理公约、国际劳工组织《海事劳工公约》等,这些规则在未来可能对我们产生作用。

(一)压载水管理公约(BWM)

为解决船舶压载水传播有害水生物和病原体对环境造成的危害,IMO于2004年2月通过了《国际船舶压载水及沉积物控制和管理公约》,公约将在合计吨位占全球商船吨位35%的30个国家批准后12个月生效。2011年蒙古及帕劳共和国加入该公约后,已满足了30个国家批准的条件(截至2012年3月31日,共有33个国家加入),会员国家的商船合计吨位已占全球的26.46%。

《船舶压载水公约》最终目的是要求船舶实施压载水处理以满足基于存活生物和微生物浓度的压载水排放标准(第D-2条),但公约通过时,没有任何成熟的船舶压载水处理技术可以借鉴。从公约通过至今,一些发达国家一直在研发相关产品,但由于投资风险大、技术难度大、批准和认可试验的程序严格等要求,仅有少数国家的压载水处理技术得到IMO的基本认可。能否制造出达到压载水公约要求的船舶压载水处理系统已经成为船舶压载水公约能否真正实施的制约条件。

虽然“压载水公约”尚未达到生效条件,但澳大利亚、美国和欧洲一些国家已通过国内立法,明确要求进入这些国家水域的船舶压载水必须符合压载水管理的有关要求,并通过PSC进行监督检查。目前我国拥有远洋船舶约1000艘,如果没有自己的船舶压载水处理装置,将会面临付高昂费用购买国外设备来满足压载水要求的局面。压载水公约通过后,我国一些单位不断在探索压载水处理技术,但受到缺少资金、缺少技术信息等因素的制约,船舶压载水处理技术开发研究进展较慢。目前通过我国型式认可证书的压载水管理系统有中远“蓝海盾压载水管理系统” 、蓝天集团“BSKYTM压载水管理系统”和青岛双瑞“BalClor压载水管理系统”。 

(二)国际劳工组织《海事劳工公约》

国际劳工组织(ILO)于2006年2月第94届大会通过了《海事劳工公约》。新公约将现有ILO 60多个涉及海事的公约及有关建议书合并成一个综合文本,预计将在2011年生效,其规定不仅将适用于国际航行海船同时还将适用于国内航行海船。

新公约中规定了对不同类型、不同总吨位海船的船员舱室布置和生活设施配备的要求,在实施对船员的健康保护、安全和防止事故的措施中,还将考虑船上工作场所和船上起居舱室中各种环境因素的影响,如噪音影响、振动影响等,旨在确保海员在船上有体面的生活和工作的条件。这些要求,都将对船舶设计和建造提出了更高的要求。

另外,IACS正在开展的钢板负公差方面的研究,早期预报系统(EWS)对船舶工业的影响,以及IACS正在制定、完善的极地船舶标准、柴油机统一要求等,以及接下来的两年,IMO将通过加强对责任公约的实施来进一步强化政府对船舶污染海洋事故的责任,进一步加强与其它组织的互动与合作以协调采取共同措施,对船舶结构特征的重大改建的解释,强制实施船舶事故调查规则,修改MOSU规则,推进渔船安全公约生效,对比研究船舶事故与PSC检查之间的联系,制订船上人体(机)工程学导则,测定船舶CO2排放指数的机制等以推动GBS的实施。这些公约、规则的制订都将对我国船舶设计和制造业产生巨大影响。

八、把公共管理、公共行政和公共服务结合起来,推进船检工作

公共管理是对公共事务的管理,公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能,包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织(NGO)为实现公共利益,为社会提供公共产品和服务的活动。美国政治学家和现代公共行政学者德怀特•沃尔多指出:不论未来如何,公共行政仍扮演极其重要的角色。公共行政汇集两股力量:政府和行政技术。公共行政一直是人类文明事业的重要组成部分。除非人类文明消逝、衰退或毁灭,或者转为一种新的境地,否则公共行政将永远长存。

公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。公共行政乃是运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令,为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务的功能。公共行政首先是一种活动,这一活动的主体是国家行政机构,即通常所说的政府或者行政当局,不包括立法和司法机构,其客体是社会公共事务,与管理社会公共事务的主体相应的必然是具有社会公共权威的机构,而这一机构在现代社会中非政府莫属。作为一种活动,公共行政必须依法举行,而且必须是有效的,即有效性和效率。

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民的权利。

把公共管理、公共行政和公共服务结合起来,推进船检工作,需要对政府职能有清楚的认识和准确的把握。

美国经济学家米尔顿•弗里德曼(1976年诺贝尔经济学奖的获得者,货币经济学的领头人)讲到,政府职能是:第一,保护本国公民的自由,抵御外敌侵略以及来自国内竞争者的侵犯(保证国家安全,防止来自国内和国外的侵犯);第二,维持法律和秩序,保证私人契约的履行(政府是规则的制定者和裁判员);第三,建设并维护公共事业、公共设施(反对垄断和矫正外部效应);第四,保护那些“不能对自己负责”的社会成员(政府有责任保护那些被认为不能“负责的”社会成员)。亚当•斯密对国家的作用与政府的动机表示极大的怀疑,与其“自私的动机,私有的企业,竞争的市场”这个自由制度的三要素之上,他规定了国家的三个任务:(1)提高分工程度;(2)增加资本数量;(3)改善资本用途。其认为不断增加社会财富的最好办法就是给经济活动以完全的自由,无需政府进行干预;进而对政府的义务做了三点限制:(1)保护社会,使之不受侵犯(国防;维护主权比财富更重要);(2)保护社会的每一个个体,使之不受侵犯(维护正义);(3)建设并维持某些公共事业。政府成为守夜人(为社会大众提供公共服务、公共产品)。

现在大家都在讲建立小政府,或称有限政府,因为“无所不备则无所不寡”,但是政府的大与小,无限职能与有限职能只能是一个相对的概念,而不能简单地以政府工作人员的数量来衡量。美国政府雇员和从政府领取工资的人数约为2000万,约为总人口的7.3%,远高于我国的3%。但从另一方面看,美国政府职能部门实施的是垂直管理,而我们则是条块分割,因此,我们公务员的数量总额尽管不少,却是“分散、重叠”配置的,因而构不成量与质的良性互动。我们知道,美国是世界上最推崇自由主义经济的国家,但也是政府干预经济最有力度的国家。美国自建国以来,政府在干预经济的过程中始终发挥着积极的作用。美国政府在经济过程中发挥的作用可以提醒大家,在工业化发展、市场化起步阶段,转变政府职能,不能一种倾向掩盖另一种倾向,不能在转变政府职能的同时造成政府的缺位。早在10多年前,诺贝尔经济学奖的获得者斯蒂格利茨就对市场原教旨主义进行过严厉的批判。

市场经济是生产力发展规律的使然,但目前我国市场的完善还需要时间和过程,市场主体的成熟和理性也需要时间和过程,因此,政府在向社会提供服务的同时,对履行管理公共事务的职能和责任不能有丝毫的懈怠。美国学者戴维•H•罗森布鲁姆/罗伯特•S•克拉夫丘克合著的《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书中有这样两段话:“公共行政,既是管理问题、政治问题、又是宪政问题。我们只有把三种认知整合起来,才能理解公共行政问题,才能有效地解决公共行政的现实问题”。“由于人们认识到有害的行为及其副产品不是他人的问题,因此人们要求公共行政管理者对公共利益责任的承担并非仅着眼于特定问题的范围,而是应遍及社会的各个层面。这也是人们认同‘公共行政并非一项专业技能,而是一种实践社会道德的形式’这一观点的原因之一”。我想这两段话对我们如何履行政府职能会有一定的启示的。

其实,管制与服务实际上是互为一体的,服务可以变成限制或管制,管制行动在增进公共利益的同时,同样提供服务。比如执业执照审批制度可以确保公民安心地享受医生、理发师以及其他职业人员的服务,但对其从业人员而言却是一种管制;驾驶执照和机动车检查制度能提高公路安全,但它同时也规制着人们对公路的应用。所以,我们应把管制与服务有机统一起来,用科学的发展观指导改善行政,一方面要做到不滥用行政权力,另一方面要用好行政权力,把该管的事管住管好。

第三部分 当前渔业发展面临的一些矛盾、问题和挑战

一、渔业科研院校与教学

水产院校的更名导致了渔业专业的弱化;不仅渔船工程专业被取消,捕捞专业也不见了踪影,势必造成渔业专业人才的后继无人。

二、渔船船型

目前,我国不但要发展不同作业方式的生产船舶,还要发展综合补给类船舶以保证油、淡水、食物的补给,此外还需要有运输类船舶和工程类船舶,渔船的船型要配套,使之形成一个科学的系统。(自改革开放以来所建立起的第一批远洋渔船,绝大部分是从外国购置的二手船,船龄长、船况差,基本已达到或接近报废年限,需要引起高度重视;船舶寿命有其自然规律,主要取决于材料和设备的磨损状况,但也取决于保养和维修水平,美国衣阿华级战列舰是二战期间设计建造的,由于其严格的维护保养及适时地技术更新,直到海湾战争结束后,才正式退役。)

单就生产类船舶讲,渔船船型的选择首先要根据渔业资源,渔业资源决定作业方式,作业方式又决定船型;船型的设计还要遵循安全、经济(效费比)、环保、维权、舒适(在这方面,联合国粮农组织、劳工组织、国际海事组织对渔船都有要求)等原则,还要尊重渔民的传统作业习惯;渔船船型的研发,必须要有技术储备,必须要有资源与环境保护的强烈意识。这既是对自己负责,也是对人类的负责。需要强调的是,渔船改造不能闭门造车,要把渔业行政主管部门—渔业厅局、船检局、科研部门、大专院校、渔业企业和渔民群众的力量统一起来。我们还应知道,茫茫大海不是什么地方都可以捕到渔,远洋渔业同样要受到渔业资源和国际准入的制约,盲目发展带给我们的只能是灾难。

此外,还要注意保护群众渔业这个群体,从发展经济的角度看要发展大船渔业,而从资源保护的角度看则要发展小船渔业。这里需要特别注意的是,不能为了发展渔业经济而伤害群众渔业。

三、柴油补贴政策

以柴油为代表的生产资料价格的飞速上涨,增大了渔民和渔业企业的生产成本,仅柴油价格就占了生产成本的70%以上。为了保障渔业的正常生产,国家开始实施柴油补贴。从实效来看,柴油补贴保障了渔业生产的正常进行,保障了渔业经济的发展,保障了渔业劳动力的就业,保障了渔区社会的稳定,这也是国际通行的做法,这是为渔民做的好事,我们应该坚持。一项好的政策出台带来的不全都是正效应,柴油补贴政策也不可避免带来了一些实际问题:

一是“有船的不出海,坐吃柴油补贴,想出海的没有船,受双控制度制约”,商业渔业没有特产税;不出海,仅凭捕捞证就可以获取柴油补贴,解决方案是凭借市场来优胜劣汰,但是还要保护群众渔业。

二是“渔业补贴给了谁?”,生产者没有享受到财政的阳光,但是如果没有船老板,渔业发展也必然会受到制约。我们应该关注和研究的是,经济组织形式变迁的背后是所有制形式的变革,它直接影响着生产力和生产关系的变化。我们过去过于注重生产关系而忽视了生产力,但现在我们走向了另一个极端,又忽视了生产关系。这里有两个问题需要注意,一是船东与船工的关系已经是雇佣关系,这里确实存在着分配的“公平”和公正问题。作为政府,我们应该给渔民提供更多的公共品支持;二是渔业投资人在渔业领域的投资,吸纳了就业,给国民提供了高质量的水产品,促进了经济的发展,这本身就是贡献。马克思在《剩余价值学说史》一书中指出,“资本家在生产过程中是作为劳动的管理者和指挥者出现的,在这个意义上说,资本家在劳动过程本身中起着积极的作用……这种与剥削相结合的劳动(这种劳动也可以转给经理)当然就与雇佣工人的劳动一样,是一种加入产品价值的劳动”(《马恩全集》第26卷第3分册550--551页)。所以,我们既不能用“阶级斗争”的观点来看待这个问题,但也需要保护弱势群体的权益,特别是要履行好社会管理和公共服务的职能。关键是要解决好具体操作的问题。

三是“应不应该有柴油补贴”。没有柴油补贴,渔业产业肯定“会死”,但是柴油补贴也存在严重的问题,生产者没有直接受益,有柴油补贴的即使不出海也可以过得很好,扼杀了渔业的开拓性和创新性。一个例子是,2013年3月中国渔政44608船在黄岩岛执勤护渔18天没有看到一条中国渔船;还有一个问题是海外渔场的开发和利用,有些国家有着很丰富的渔业资源而我们却不知利用,尽管国际入渔有很多制约因素,但是通过努力可以实现,并不是不能解决的问题,当然这里既有渔民的问题,更有政府的问题。

我们要正视历史,很多政策在当时可能都是最不坏的选择,人类就是在悖论中生存,我们要学会用悖论的方法认识问题,适应悖论,不能轻易否定过去,不能非此即彼,只能与时俱进。

四、双控制度

“双控制度”是为了保护渔业资源,坚持可持续发展战略目标而设计的一个制度。但在执行中,我们就遇到了矛盾,最突出的问题就是造成了渔船主机功率“大机小标”的现象。由于近海渔业资源的衰退,柴油价格的飞速上涨,柴油补贴政策的实施等因素,在渔船船用主机功率管理上呈现着一些牵扯着多方的矛盾:为了规避收费和推销产品,船东和厂家联手“大机小标”;为了获取补贴,船东又“小机大标”;渔民为了生存,只能走向远海,造大船、使用大功率的船用主机就成为一种选择;为了降低生产成本,有些渔民开始将吃“细粮”的柴油机更换成吃“粗粮”的柴油机;有些干部为了给渔民“造福”,也在积极争取功率指标,甚至为“大机小标”开着绿灯……这个问题确实到了必须深入研究和解决的时候了。

(一)“大机小标”产生的原因

“双控制度”是为了保护渔业资源,坚持可持续发展战略目标而设计的一个制度。但是,由于近海渔业资源的衰退,柴油价格的飞速上涨,柴油补贴政策的实施等因素,在渔船船用主机功率管理上呈现着一些牵扯着多方的矛盾:为了规避收费和推销产品,船东和厂家联手“大机小标”;为了获取补贴,船东又“小机大标”;渔民为了生存,只能走向远海,造大船、使用大功率的船用主机就成为一种选择;为了降低生产成本,有些渔民开始将吃“细粮”的柴油机更换成吃“粗粮”的柴油机;有些干部为了给渔民“造福”,也在积极争取功率指标,甚至为“大机小标”开着绿灯……这些现象,不仅严重冲击了国家的“双控制度”,对安全生产和防污染以及依法行政也产生了负面的影响。究其原因,有以下几个方面:

政策及生产环境方面,一是涉及渔船的收费几乎都与主机功率挂钩,导致渔民为少交规费就与经销商和厂家联手利用“大机小标”作假;二是近海渔业资源衰退,捕捞效益普遍下降,迫使渔民选择大功率主机提高渔船适航能力,以利于开发外海,提高捕捞效果,提高生产竞争能力;三是功率指标分配与控制的监督机制不健全,为防止突破本地的功率指标和获取大功率渔船的检验权,加之基层工作经费不足,导致“59”马力现象,一些地方不是按照下达的指标选用主机,而是根据下达的指标贴花;四是柴油机的特性因素,柴油机面对不同用途,同一机型功率标示有一定的幅度,同时作为捕捞渔船,不仅需要一定的推力,还需要一定的拖力,特别是双拖渔船改为单拖渔船,如果增加功率,其指标谁来核定;五是小型渔船数量众多,且分布散,长期难以纳入渔业部门管理。从事小型渔船作业的渔民生活比较艰难,很多是没有办理检验、登记、捕捞许可,属于不得不“违法”才能生存的群体,即使要办证,现在也没有马力指标,实际上这些小型渔船的马力指标管理是失控的;六是部分渔船因主机老化淘汰,擅自更新比原主机功率大的柴油机,或擅自增加边机,造成实际装机与证书不符;七是发达地区要更新渔船,而欠发达地区没有能力造新船,就只能买进旧船,为规避双控指标的控制,加之渔船买卖市场的不规范,也造成了渔船的非法买卖,并通过与经销商、厂家联手变通,采取“大机小标”的方式,蒙混过关。

管理方面,一是由于各省政策不一,给买卖渔船准造证、捕捞许可证以有隙可乘。如浙江省三年不许造船(渔船),渔民为谋生增收,就从外省买取准造证和捕捞证,这些情况不在省里的监控下,使得渔船数量和功率指标失控。目前,利用外省指标,到外省造船是规避双控的一个“有效”手段;二是检测手段有限,一线验船人员很难在登船检验时发现和纠正功率不实的问题。即使配备了功率检测仪,有限的检验力量也无法面对数量众多的“大机小标”的违规渔船。即使查出了“大机小标”的违规渔船,面对“木已成舟”、“机已装船”的情况,要责令拆解,重新更换一台与许可证书相符的主机,渔民要损失几万、十几万甚至几十万元以上,处罚的难度很大;三是检验工作的内外部协调不够,如审图、产品检验、船舶检验环节对功率指标的监督不足;渔政、渔监和船检的衔接机制不健全。按规定,渔船发证程序应该是按准造证、检验证、登记证、捕捞证的顺序签发,但在实际操作中,并没有按制度办事。四是没有处罚依据以及执法中的两难状况。为了渔民生活生存,行政主管部门要求船检部门发证。五是检验人员不能认真履行职能;六是功率指标也是权力,有权力就有寻租的空间。

技术方面,一是柴油机特性复杂,同一机型的柴油机本身就具有功率宽泛的特性,在功率范围内任意标定一点都是合理的。同时,不同作业方式,不同船型需要不同的功率。世界所有的柴油机型谱在功率的标示上都有一个幅度,根据不同转数输出功率有很大差别。例如潍柴生产的X6170ZC,标定转数在1000—1500转时,标定功率为257—456KW;这种情况并不是某一家柴油机厂家所为,世界上最著名的柴油机厂家如美国、德国、奥地利、瑞典、日本等国的柴油机型谱也是如此。柴油机在功率的设计上为什么会有一定的幅度,主要还是根据不同用途,为获取更大的经济性而为(适用性—不同用途;经济性—耗油量和柴油机的使用寿命;作业方式——需要不同的扭矩)。另外,国家船舶行业标准及有关教材对功率的标定已有明确规定,我们是否有权力自己再做一个规定?因此,从我们自身讲,只能按照图纸设计进行功率核准——做到船机浆匹配。二是功率的定义(概念)也是宽泛的。三是超强度捕捞不完全取决功率的大小。犹如西方经济学中讲到的拉弗曲线:税率提高,国家收入提高,到一定程度,国家收入减少。船舶的设计理念是安全、经济、环保、健康。船用主机功率的选择,必须遵循这些原则。大功率必然提高生产成本,特别是在柴油价格飞速上涨的情况下;作业方式和作业工具的不同,对功率要求也不一样。渔民不会不考虑自己的经济承受能力,不会不考虑效费比(性价比),大功率主机与生产效益并不完全成正比。四是主机功率“大机小标”现象也出现了一些新的问题,如涉及渔船收费的标准在下降,甚至下降的幅度比较大,人们不会因为主机功率的大小再顾及收费问题;渔船转产转业、渔船报废,国家实施补贴;“过洋性”渔船的审批(功率不够不审批);双拖渔船变单拖渔船也要增加功率;还有燃油税及柴油补贴等因素,在某种意义上也会促使人们去“增大”功率。目前,有很多渔民又在要求将自己使用的柴油机按额定功率标定,这些问题我们应该予以考虑。五是柴油机型谱的制定权在企业。无论是世界名牌还是本土化生产的柴油机(基本上是持生产许可证的本土化生产),我们都无权规定型谱。

(二)对策建议

真正实现对捕捞强度的有效控制,必须做到政策层面、法律层面、技术层面与人的统一。从经济学、法学以及公共管理学的角度看,“虚标功率”不完全是一个技术问题,也不是船检部门一家所能控制的。之所以屡禁不止,乃是经济利益驱动、执法不严以及政策缺陷所至。另外,对功率超标如何处理,船检证、准造证和捕捞证如何做到统一?清理出来的马力数怎么办?这些问题需要配套的政策应对之。为了保证“双控制度”的严肃性和可行性,我们是否可以探讨运用这样几种方法:一是我们需要加强对渔业经济深刻变化的认识和研究,适时修订已经过时或存在缺陷的政策制度。二是可以借鉴日本的农林马力实行两个功率指标的办法。三是管住网具。四是在条件成熟时,加装渔获物监控设备,如ArgoNet(渔货量—品种数量监控)监控系统对渔船安全和捕捞强度实施监控的办法。随着各种收费的降低和减免,我们应该有能力把这个问题解决好。

一是从政策和制度上解决,借鉴日本的农林马力做法,探讨对渔船主机设定两个功率——即柴油机的最大额定功率和渔船捕捞作业功率。最大额定功率作为“补贴功率”,既可以维护柴油机产品的品牌(我们不能干预国际柴油机的型谱,国内市场上的著名柴油机基本是持生产许可证的本土化生产,用的是国际厂家的型谱),又可按照实际功率给渔民以一定的柴油补贴;渔船捕捞作业功率即给不同船型(不同作业方式)的渔船主机一定的“作业储备”功率(即最大额定功率乘以一个百分比。因为渔船与商船的不同就在于,渔船不仅要航行,还要生产作业,不同作业方式对其主机功率的要求有所不同),作为“收费功率”,这样既可减轻渔民负担,也便于管理,又可得到厂家、船东和执法部门的认可,最终达到规范主机功率管理的目标。难点在于一是需要渔业局的认可,二是需要对不同船型、不同作业方式、不同排水量渔船分别确定一个系数,比较复杂。

二是改变思路,从舱容、网具、监控设备以及信用评估等方面对捕捞量进行控制。具体方法包括:(1)如采用Arcos(船位监控。与GPS并用)和ArgoNet(渔货量—品种数量监控)监控系统对渔船安全和捕捞强度实施监控的办法。如果CLS公司能够把成本降下来(我国也应积极研发该类产品),我应考虑采取政府补贴方式,对从事国内生产的机动渔船实行强制配备、强制检验,以保护近海渔业资源。(2)对渔网进行强制认定,用捕捞限额予以控制。(3)用船长、吨位、舱容核定收取资源费。(4)对从事捕捞生产的单位开展信用等级评估等。

三是继续推进渔船船型标准化工作。

四是加强执法监督管理,密切渔业执法合作。仅从船检角度,我们可做以下一些努力:密切配合渔业行政主管部门积极探索制定科学有效的渔船管理制度,修订和完善法律法规和技术法规。产品检验、图纸审核、船舶检验要密切配合,形成合力,规范柴油机检验管理的各个环节。

五是加强对渔民的教育和培训,提高渔业生产者的法律意识、技术能力和信用素养。

六是推进渔业经济组织形式——专业合作社的建设。

五、综合执法和专业执法

为防止在执法上出现多头执法、重复收费的现象,大家开始考虑综合执法的问题。但是,我们必须明白,一是执法与执罚是不同的概念,执罚只是执法的一个环节,不能将执罚替代执法;二是综合执法,不能简单地将有关执法部门合并,因为,部门合设,矛盾内部化,部门分设,矛盾外部化。矛盾没有灭失,只是位移。我们既要尊重专业分工,还要强调协同作战。因为,分工可以发挥专业优势,可以提高效率;整合力量,可以使1+1大于2。三是执行法律法规必须将执行条款与弘扬法的精神统一起来。四是综合执法必须专业配套,不懂专业何能对专业性很强的事务执法?工业化的突出特点就是要有分工和协作,在古希腊时期,色诺芬就提出了分工的理念——“一个人不可能做好所有的事”;亚当•斯密和马克思都专门论述过分工问题。但是,分工必须协作,犹如现代战争,必须是多军兵种的联合作战。综合执法要解决具体的操作问题。要明确责任主体,要明白执法与执罚的概念,要将处罚的设定权和执行权分离,要建立不同专业机构之间的协调机制,核心问题是要在不同部门之间建立“共同认可价值体系”,强化协作意识,并有制度予以保障。

六、节能减排

关于节能减排工作思路,我们应该在政府的职能定位上下功夫:一是要摸清渔船在节能减排中存在的问题;二是制定政策,如果船用主机需要更换,就需要有补贴政策予以支持,更换下来的柴油机还需要翻修并给予出路;三是新技术推广和新技术培训;四是依法监督管理。

节能减排工作是个系统工程,技术问题是科研部门和企业的职责(中国没有原创技术,基本是国外先进技术在中国的本土化生产),还需要船检、港监等部门的联合作战。此外,我们还可以借助一些外力来推进此项工作,如PSC(港口国滞留制度)制度来推进我国渔港对污物回收及处理的建设。

七、“三农”问题

小农经济社会,给予我们的是小农经济的思维,不懂得也感知不到“多米诺效应”。我们只讲现代化、工业化,只看到正效应、正能量,但很少看到负效应、负能量,往往是在弘扬一种正义的同时,牺牲了更多的正义。现代化、工业化带给我们的负效应、负能量不仅是环境污染、资源衰退,还有商业消费主义——市侩主义下的文化危机——大众文化、通俗文化、商业文化、消费文化、低俗文化、庸俗文化、反智文化,必然导致教育危机、精神危机和人的危机,这必然带来社会的危机、政治的危机,这在西方国家已有大量论著;在现代化进程中,最大的问题是农民问题。“三农”问题不仅中国有,美国也有,只是不如我们这么突出和尖锐。《粮食战争》一书中讲到,自杀人群最多的是农民,包括美国在内(债务)。

我们对中国“三农”问题的认识应该有一个全新的视角——农业属于经济问题,需要遵循科学精神;农村属于社会问题,需要遵从差别原则;农民属于政治问题,需要遵从自由平等原则,需要解决和保障农民的政治权益和人的尊严。

参考材料

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