渔保协会

学习思考

关于完善和发展我国渔业互保制度的思考

2014-01-10 15:58:14  来源:渔保协会  阅读:
王朝华
 
    18年前,渔业互保在我国的诞生不是个人的突发奇想,而是我国商业保险市场化发展的一个必然结果,也是我国包括渔业在内的农业保险发展的一个必然结果。
 
    在我国政策性农业保险蓬勃发展的今天,渔业保险理所应当地成为政策性农业保险的重要组成部分,渔业互保协会,以其特殊的业务和组织形式,已经成为渔业保险的主力军,进入我国越来越多的人的视线,渔业互保成功的发展经验受到多方重视,其独特的发展模式也受到广泛关注。研究渔业互保现象,探讨其间的道理,寻求其进一步改革和完善的道路,不仅对于发展渔业保险,而且对于建立和完善整个政策性农业保险制度,都有重要的意义。
 
    一、“渔业互保”诞生的历史必然
 
    我国渔业在近30多年中发展极其迅速,2010年水产品产量达到5366万吨,比2009年增长4.9%。其中,养殖水产品产量3850万吨,比2009年增长6.3%;稳居世界第一。捕捞水产品产量1516万吨,增长1.4%。水产品总产量是1978年的11.5倍。水产品产值到2007年已经达到4457.5亿元,在整个农业中的比重从1978年的1.58%提高到2007年的9.1%,此前几个年份,占比超过10%。
     (一)捕捞渔业不曾纳入农业保险的范围
 
    渔业生产,无论是养殖渔业还是捕捞渔业都面临着巨大的自然的、经济的风险,特别是捕捞渔业还面临着国际政治的风险。但是渔业生产的风险保障制度在1983年之前根本没有。始于1982年的农业保险的试验虽然在养殖渔业保险方面做过一些尝试,湖南、湖北、上海、广东等省进行过一些养鱼保险和养虾保险险种的试验,但是极高的赔付率导致保险公司连续亏损迫使其不得不放弃这些试验,进入上个世纪90年代之后,水产养殖保险试验逐步中断了。
 
    而对海洋捕捞渔业这一块,至少在1994年以前并没有进入农业保险的视线。因为当时大家把农业保险的视野局限在种植和养殖业领域,在养殖业这一块,也主要考虑的是家畜家禽的养殖保险,水产养殖涉及不多。而捕捞渔业的生产工具渔船和渔民渔工人身伤亡的风险保障,基本上没有被看成是农业和农业保险的范畴,自然被归属于普通商业保险的领域。这不仅仅是保险和农业保险分类方面的缺憾,也是对捕捞渔业保险认识上的缺位。
 
    (二)国有保险公司“转制”导致渔船保险逐步被放弃
 
当时的中国人民保险公司在其作为国有非商业性金融机构,即专业性金融机构,曾经适应我国渔业大发展的需求经营过渔船保险[1]。
 
   1979年实行改革开放之后,我国渔业的强劲发展势头和渔船的增长速度都是空前的。1978 年全国水产品产量为465.35万吨,2007达到4747.5万吨,[2]增长了10倍,其中养殖产量更是增长了近30倍。全国渔用机动船的拥有量也不断增加,数量从1978年的47176艘提高到2007年的524848艘,动力从213.6万千瓦提高到1605.3万千瓦。
 
    这种情况下,捕捞渔业所涉及的最重要的渔船损失和船员人身伤亡问题突出起来。可能很多研究财产风险和保险的同仁都不大清楚,捕捞渔业面临的风险远远比陆地上财产损失风险严重得多。渔船的损失率很高,渔民的伤亡率也相当高。据联合国国际劳工组织职业安全与健康分部估算,全世界渔船船员平均死亡率大约为80人/100000人/年,每年大约有24000名渔船船员死亡,2400万渔船船员遭受非致命性伤害(Report for discussion at the Tripartite Meeting on Safety and Health in the Fishing Industry,Geneva, 13-17 December 1999)。渔船船员伤亡率是各种职业中最高的,在许多国家渔船船员死亡率都高于世界渔船船员平均死亡率。据孙颖士等人的研究[3],渔船船员死亡率高达140/100000/年。比世界平均水平高出75%。比煤矿工人的死亡率高出24 % ,是建筑行业的35倍,因此,渔船船员是我国最危险的职业。
 
    中国渔业协会的经营实践也证明了上述论断。1999~2008年,协会共承保渔船187853艘次,承保渔船共出险32969艘次,总出险率为17.55%。其中渔船全损1245艘次,全损率为0.66%;渔船部分损失31483艘次,部分损失率为16.76%。渔船全损与部分损失的比例基本上是1:25。相比之下渔船的保险损失率比普通财产的损失率高6到10倍以上。同一时期,该协会共承保渔船船员2,920,149人,承保的渔船船员发生死亡、伤残、受伤(“受伤”是指渔船船员出险时身体受到伤害,但并未致残或致死)事故渔船船员的总数为39,807人,总出险率为1360人/100000人;其中渔船船员死亡4,726人,死亡率为162人/100000人;渔船船员伤残14,819人,伤残率为507人/100000人;渔船船员受伤20,262人,受伤率为694人/100000人。渔船船员事故中每死亡100人,有314人伤残、430人受伤。[4]
 
    上个世纪90年代初,中国人民保险公司开始了其发展历史上有重要意义的“转制”历程,由国有专业化金融机构转变为商业性保险机构。商业性保险公司处于利润的考虑,在当时情况下,对农业保险和渔船保险都采取了“风险规避”态度。因为农业保险也好渔业生产也好,风险大、灾害重、赔付高,加之国家没有相应的财政和税收扶持政策,已经导致保险公司持续亏损,因此,从1994年起,农业保险和渔船保险都逐渐萎缩。农业保险的试验规模大大缩小,作为商业性保险的渔船保险这一块,除了大型的远洋渔船之外,大量的小型渔船保险业务也都慢慢成为保险公司的“弃儿”。
 
    (三)“船东互保协会”应捕捞渔业市场化之运而生
 
    一面是保险公司商业化市场化“转制”,逐步放弃不好赚钱的渔船和船员人身伤害保险业务,另一面是捕捞渔业的迅猛发展和日益强烈的风险分散和损失补偿的需求。作为发展渔业特别是捕捞渔业的生产资料和生产工具,其寻求风险保障意义是重大的。
 
    第一,刚刚成为“老板”的广大渔民,资本并不雄厚,他们的船大多数是设备不那么精良、马力也不大的中小船,缺乏抗风险能力;
 
    第二,刚刚脱离“集体经济”制度的渔民户,成为独立面对市场的“企业”,不仅缺乏风险保障意识,也还没有自我保障能力;
 
    第三,从宏观上讲,政府还没有为渔民和渔工们编织好生产和生活安全网,已有的社会保障制度尚未覆盖到这部分农民;在这种条件下,“船东互保协会”的诞生,就最及时地适应和满足了渔业特别是捕捞渔业的发展和渔船寻求风险保障的需要。
 
    二、渔业互保是农业保险的一种制度创新
 
    渔业互保制度从一开始是以一种政府支持下非营利性的渔民互助组织的方式出现的。在上个世纪90年代初,这种组织形式显然是一种组织创新。它是一种初级的合作互助形式,同时又是在政府部门的支持之下运作的。这种组织创新又为政府落实支农强农惠农政策提供了一个有效的“抓手”,也是在社会保障制度尚不完善的农业和渔业地区提供了一种特殊的社会保障。
 
    (一)渔业互助保险组织在理论上具有明显的制度优势
 
渔业保险合作是由处于同一区域、面临同样风险、具有相同保险需求的从事渔业生产经营活动的渔业生产者,按照合作制原则自愿组成,不以营利为目的的风险互助保障组织。从理论上说,在渔业保险领域发展保险合作社具有明显的制度优势。[5]
 
    第一,合作制保险在产权制度的表现形式上属于合作性质,与保险的本质非常契合。保险事业本质上即含有合作互助共济之意。不论社会成员是否有意追求这种互助共济关系,只要其参加保险,与保险人建立保险关系,也就自然成为这种互助共济关系的一部分。
 
    第二,合作制保险具有应对道德风险和逆选择的有效内在机制。渔业互助合作保险组织是社员所有的保险业组织形式。其社员既是投保人又是保险人,以社员之间的风险互助为目的,存在共同的利益关系,具有进行相互监督的积极性。这使得保险人利用信息优势损害投保人利益及投保人在投保后出现道德风险的可能性大大降低。保险合作社的成员一般为在一定区域内的渔业生产者。相互之间比较熟悉和了解,容易产生共同的利益趋向,成员具有利益的一致性,相互损害的几率也将会大大降低,道德风险非常有限。渔业生产自然风险的特点要求渔业保险合同关系具有长期性、稳定性和连续性。同时,由于成员在同一区域从事渔业生产,其对于保险标的的状况都很了解,对渔业生产过程以及所面临的风险因素、风险差别和风险变化都比较清楚,对风险状况有着较清楚的认识,这有利于渔业互助合作保险组织开展保险业务,从而可以避免逆选择。
 
    第三,合作保险有助于促进防灾减损工作。在这里,投保人和保险组织的利益是一致的。如果其成员不能有效地进行防灾减损,最终会影响到其自身的利益。故其成员能够主动采取必要的风险防范措施,减少风险事故的发生。保险组织可以对成员的防灾减损工作进行指导,抑制和减少灾害发生。
 
    第四,合作保险经营管理成本低,保费低,符合收入水平低而又需要渔业保险的渔业生产者的需求。合作保险不需要设立庞大的营业机构,具体工作可以委托社员代表进行。渔业生产者对渔业生产的情况和灾害损失发生的情况都比较熟悉,可以大大减少组织成本和经营管理费用。合作保险不以营利为目的,减少了渔业保险经营难度。进一步促使保险费降低。
 
    第五,合作保险组织的成员都是同一地区的渔业生产者,因此易于为渔民接受;保险组织由渔民自己经营管理,以渔民利益为前提,可以取得渔民的信任,降低不安全感,减少交易成本,增加其参加保险的积极性,提高参与率,有助于渔业保险业务的顺利开展,且手续简单,易于提高工作效率。鉴于渔业合作保险所具有的上述优势,举办渔业互助合作保险比较适宜,也比较合理。
 
    (二)渔业互助保险在现阶段离不开政府参与和协助
 
    渔业互组合作保险虽然有其诸多优势,但是在现阶段的我国,比较分散和作业独立的渔民,特别是捕捞渔业的渔民,刚刚脱离了几十年“大锅饭”式的集体经济,对合作有某种恐惧和抵触。特别是他们对保险这种风险分散和损失补偿活动基本上没有多少知识和技术基础。要想让广大渔民自己相互联合组成合作互助保险组织,所需要支付的自组织成本非常高,远远超过了他们的承受能力。这里所说的自组织成本包括自组织过程中的信息成本、契约成本等。
 
    在这种情况下,政府农业部门出面,组织自上而下的船东互保协会(现今的渔业互保协会),代替渔民自己自下而上地组织渔业互保组织,使渔业互保在现实条件下成为为一种可能。按照新制度经济学的理论,这是一种强制性的制度变迁。假如要让农民自下而上地逐步实行诱致性制度变迁,恐怕不是一天两天能完成的。
 
    为农林牧渔民提供社会化的服务,需要组织载体。在一些西方国家,这种组织载体大多是各种合作社。西方社会有长期的合作传统,所以合作制很发达,农业合作、渔业合作、奶业合作、林业合作、农业信用合作、农业保险合作等,这些专业的合作社的社会基础是几百年的市场经济氛围、文化教育水平和自组织能力。这些条件在我国现阶段都还比较欠缺。政府“帮忙”则容易克服这些方面的“短板”,特别是专业、技术方面和信誉方面的欠缺。
 
    (三)为政府支农政策创造了一个“抓手”
 
在较长的时期内,我国处于一个工业“反哺”农业城市补贴农村的历史阶段。这种“反哺”和补贴主要是通过政府的一系列支持“三农”的政策实现的。要将这些政策落到实处,需要通过各种具体合理和可行的途径,也就是我们所说的“抓手”。渔业互保就是政府落实渔业发展政策的特殊的好“抓手”。如前所述,渔业生产特别是捕捞渔业风险非常大,无论是捕捞船舶、机器、工具等设备的损失率还是船员人身意外伤害的几率,比陆地上生产的风险大得多,而要渔民通过商业保险的途径分散和转嫁风险,对生产规模较小、支付能力有限的渔民来说还是有困难的。何况商业保险在当时条件下选择退出该市场。
 
    渔业互保可以通过合作体制为渔民提供保障水平适当的渔业风险分散和风险损失补偿机制。政府的支农强农惠农政策通过这个组织及其机制来落实,既解决了渔民的风险保障的问题,又使政策落到实处。在诸多补贴农业的手段中,风险损失补偿方面的政府补贴是世贸组织制定的“绿箱政策”所允许的。其他诸如价格补贴等手段都是被禁止的。利用渔业互保组织制度,并在渔业保险中进行补贴就成为政府补贴渔业的“抓手”。
 
    (四)是现阶段农村社会保障制度的一个组成部分
 
    渔业互保协会为渔民提供风险保障,虽然是普通的保险保障。但它是渔民社会保障制度的有机组成部分。在当时条件下,渔民在缺乏社会保障条件下,其养老、医疗、工伤等安全保障都要依靠他们的渔船和其他渔业生产工具,一旦渔船遇险,人员伤亡,渔民自己和他们的家庭就会陷入困境。参加渔业互保获得了渔船和船员的风险保障,就保证了渔民及其家庭的生产和生活安全。
 
    即使在目前已经建立起农民社会养老保险制度(新农保)、社会医疗保险制度(新农合)的今天,因为整个农村社会保障的保障水平较低,也还不足以完全解决其养老、医疗、工伤等安全保障问题,渔业互保在社会保障制度中的地位并没有丧失。
 
    三、中央财政应当支持渔业互保
 
    渔业互保协会需要发展,进一步发挥其支持“三农”、服务“三农”风险保障事业的功能和作用。但其健康和可持续发展的重要条件之一就是获得中央和地方财政的适当补贴。目前中央财政还没有将渔业互保纳入财政支持的范围,使得渔业互保事业还只能在低水平和有限范围内缓慢前行。
 
    (一)渔业保险和渔业互保获得政府补贴不是一个问题
 
    事实上,在大农业范围内,农、林、牧业都纳入了中央财政的支持范围,水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜、花生、橡胶、香蕉、马铃薯等作物生产的保险、森林保险、奶牛、能繁母猪、牦牛保险等,都陆续进入中央财政的保费补贴名单。唯有渔业保险,无论养殖渔业的保险还是捕捞渔业的保险,都还在中央财政补贴名单之外。其原因恐怕不是渔业保险本身该不该获得财政补贴。对于渔业在国家农业发展战略中的重要性、渔业的弱质性、渔业生产的高风险性,渔业保险、渔船保险的高成本高费率等特性,从而渔业保险的准公共品性质等,应该没有异议,能够获得学术界和政府的广泛认同。渔业保险获得财政补贴的理由应该是充分的。
 
    (二)渔业互保协会及其业务是政策性农业保险制度的组成部分
 
    渔业保险特别是渔船保险不能获得中央财政补贴的主要原因,可能在于对于渔业互助保险及其互保组织身份的认同问题。渔业互保组织目前不是保险“正规军”,作为协会,不在保险监管部门的业务监管范围之内,而作为主管部门的民政部门,除了市场准入和其他一般性审查之外,不可能监督和管理其保险业务,包括其保险的偿付能力、保险活动的市场行为规范等。而财政部门也因为其专业性较强、保险业务比较分散而难以进行多方位的保险业务监管。根据我们的调查和了解,就渔业互保组织而言,他们用17年的时间进行了艰苦的探索和试验,已经白手起家,建立起比较系统的组织网络和完善的组织和业务管理制度,并陆续试验和开发了一系列渔船船损和第三者责任保险、淡水和海水养殖保险、渔民和船员人身意外伤害保险、南沙和西沙渔业生产责任保险等渔业生产领域非常需要的保险险种,不仅给投保渔民和船员提供了财产和人身的保险保障,而且对维护和行使我国对西沙、南沙的主权发挥了重要的作用。1994年至2010年底,渔业互保协会累计承保渔民557万人(次), 承保渔船35万艘(次);共为7046名死亡(失踪)渔民、44711名受伤渔民、1743艘全损(沉没)渔船、42702艘(次)部分受损渔船支付经济补偿金11.46亿元,协会积累准备金2.58亿元(不含地方协会积累),对保障渔区社会稳定、提高渔业防灾抗灾能力、帮助渔民群众灾后及时恢复生产发挥了不可替代的重要作用。
 
    正如上面所述,渔业互保协会虽然是非盈利组织,但还不是完全意义上的农民自发组织的合作保险组织或民间社团,而是带有一定的行政色彩的互助保险组织,该组织所从事的保险业务不仅经受了17年时间的检验,也一直得到农业部门的行政和技术支持和监督管理。例如,占其业务量比重最大的渔船保险,其承保和理赔一直都得到港监和船检部门的协助和支持。(其实,协助做好渔船的保险,又有力地促进了港监和船检工作,提高了港监和船检的工作质量和渔船安全水平。)所以,渔业互保协会所做业务的规范性和科学性基本上得到了保证。其良好的社会反响就是对上述论述的最好注释。总之,渔业互保组织及其开展的各种渔业互保业务,目前虽然还不是尽善尽美的,但它并不是缺乏正规和监管的纯粹的互助合作保险组织,其保险业务经受了实践的检验。如果能获得中央财政补贴,不仅能更好地落实中央强农惠农政策,促使更多渔民和渔船参加保险,提高我国渔业保险保障水平,使广大渔民得到更多福祉,而且也能促进渔业互保制度的完善和进一步发展。当然,为了加强专业监管,通过一定的方式(例如,法律规定)将渔业互保的业务纳入统一的农业保险监管之规范之下,也许更为妥当。
 
    四、完善中国渔业互保制度的一些建议
 
    渔业互保既是一个现象,又是一个事实。它能在长达17年的时间里诞生、成长和壮大,其业务已经遍及22个省,其中包括6个省成立的省一级渔业互保协会,说明渔业保险不仅渔民而且政府都具有巨大的需求,也说明渔业互保制度适应了这种寻求渔业生产安全保障的需求,我们对这种创新,不能采取视而不见的态度,无视这种组织和他们从事的有意义的保险业务,或者任其自在发展自生自灭,更不能采取压制或者消灭的策略。而应当满腔热忱地支持和帮助他们,促进渔业互保沿着更加规范更加健康和可持续性发展。因此,我个人建议:
 
    (一)在法律上认可渔业互保的合法地位
 
    从法律上认可渔业互保一类合作保险组织,给他们一个合法的身份,并通过法律来规范其组织和业务发展,对渔业互保组织及其互保业务,既有合理性也有必要性。因为,渔业互保协会虽然是在民政部门注册的“协会”,但是它从事的是比较特殊的直接保险和再保险业务,也是保险组织。这种双重身份需要双重的监管。但是,目前没有任何法律法规来确认他们的这种双重身份,确认他们的偿付能力、治理结构和市场行为规范。这非常不利于其健康和规范发展。
 
    如果说17年前,渔业互保协会诞生之时,对于这个新生事物还不好判定其性质和方向的话。渔业互保有了17年发展经验和规模后的今天,特别是在我国政策性农业保险已经被政府认可,并作为强农惠农的重要政策工具受到广泛重视,其试验已经遍及全国31个省、直辖市、自治区的今天,农业保险的深入和广泛发展也需要各种保险组织参与,对于专门从事渔业保险的这种特殊的合作组织来说,至关重要。这不仅关系到这种组织的合法性和规范性,以及制度完善和提升,也关系到农业保险中渔业保险的发展前景,从而直接影响到渔民和渔业的切身利益。因此,在制定农业保险法律法规时应该不忽视这种互保组织。以便使他们的发展有一个良好的法律环境。还可以设想,在适当的时候专门为合作互助保险组织立法。
 
    (二)完善合作互助制度建设,让协会成员参与协会经营和管理
 
    目前的渔业互保协会,无论是中国渔业互保协会还是各省渔业互保协会,都按照国务院《社会团体登记管理条例》规定,成立的一个具有合作互助特点的非营利性社团法人组织。但是作为一家保险组织,它与一般专业和行业协会应该是有明显区别的。一般协会从事的活动只是强调给自愿加入的会员提供专业服务,这种服务一般不具有个别合同性质,而渔业保险协会所具有的合作互助特点,更多地具有合作企业法人性质,主要是要按照个别合同提供保险服务,其保险合作社或保险相互会社的特点比较明显。而因为其政府背景,又不同于完全自治的合作社或相互会社。
 
    我个人认为,将现在的渔业互保协会转换成渔业保险合作社或相互保险公司,完全脱离现在的运行轨道,可能不切实际。但是,参照合作社的原则,增加合作互助的成分,让参加保险的渔民参与协会的民主管理,同时增加成员的经济参与(即资产所有权和分配权)[6],还是必要的和可行的。这对于改善经营管理,增强参保渔民的主人公感和归属感,从而提高参加保险的积极性和主动性,巩固和发展互保业务非常重要。
 
    (三)完善再保险机制,防止巨灾发生时的支付危机
 
    合作或相互制保险得最大弱点就是分散风险的范围比较小,相对风险比较集中。渔业互保协会必须认识自身的特点和弱点,要按照保险的规律办事。那就是一定要重视保险业务的风险管理,特别是巨灾风险管理。当然,从合作制或相互制保险的特点来讲,可以采取以赔款准备金积累为赔付限额的办法(比如,减额赔付,补交保费或者举债赔款)来应付巨灾事故事发生后的支付危机。但这些方式无论对保险经营者还是被保险人来讲,都不是最好的选择。
 
    比较好的办法是通过再保险机制来转移直接保险业务中的巨灾风险。现在的协会之间的再保险安排非常必要,这也是其他国家保险合作社、相互会社或者互保协会通行的有效的做法。当然现在的比例分保只是初步的和初级的,根据实践经验的积累,还可以进一步探讨其他再保险方式,包括非比例再保险、财务再保险等方式。
 
    参考文献
 
1、孙颖士、关锐捷:《中国渔业保险制度论纲》[M],中国农业出版社,2004。
2、中国渔船船东互保协会:《关于政策性渔业保险制度的研究报告》[M],2004。
3、庹国柱 李军:《农业保险》[M],中国人民大学出版社,2005。
4、王朝华:《对渔业互助保险有关问题的思考》(内部稿),2007。
5、孙颖士:《渔业保险和渔船安全论文集》[M],中国农业出版社,2008。
6、朱俊生:《论中国渔业互保协会的运作模式及其完善》,载《2011中国农业保险发展报告》[M],中国农业出版社,2011。
7、庹国柱:《当前农业保险急需解决的几个问题》[J],《经济与管理研究》2010.6;
8、庹国柱朱俊生:《农业保险巨灾风险分散制度的比较与借鉴》[J],《保险研究》2010.9。
[1] 1987年3月,由交通部、农牧渔业部、国家经委、国家工商局、公安部、中国人民保险公司、财政部、国家旅游局联合印发了《关于加强乡镇船舶安全监督管理的通知》,要求这些船舶办理船舶保险(包括船舶碰撞责任险)。1991年7月,农业部和中国人民保险公司印发了《关于进一步开展渔船保险工作的通知》,重申“中国人民保险公司将渔船保险工作委托给各级渔港监督机构代理”,强调“继续坚持渔业船舶登记时应该参加保险的原则”。据统计,1989年是我国海洋机动渔船参加保险最多的一年,参保渔船达2.6万艘,占当时海洋机动渔船总数23.9万艘的10.9%。
[2]农业部渔业局主编:《中国渔业年鉴(2008)》,中国农业出版社,2008。
[3] 孙颖士:《论渔船船员风险和渔业保险》,《中国渔业经济》,2006 年第2 期。
[4] 中国渔业互保协会:《2011中国农业保险发展报告》,北京,中国农业出版社2011年8月第一版,p102-103.
[5]参见朱俊生:《论中国渔业互保协会的运作模式及其完善》,载《2011中国农业保险发展报告》,中国农业出版社,2011年9月第1版。
[6] 1995年,国际合作社联盟成立100周年大会,将合作社原则重新修订为七项原则,即:自愿开放、民主管理、社员经济参与(即资产所有权和分配权)、自主自立、教育培训、合作社间的合作、关心社区。
 

相关新闻