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农业保险发展中的几个要害问题

2017-02-06 14:04:43  作者:庹国柱  来源:中国保险报·中保网  阅读:
    对我国农业保险来说,2016年的是寻常的一年,也是不寻常的一年。说它寻常是因为在这一年它依然保持着增长和发展活力;说它不寻常,是因为2016年是中央财政农业保险保费补贴试点十周年。同时,2016年我们遇上了10年之中赔付率最高的年份,不少省份损失巨大,赔付率较高,无论直接保险还是再保险都处于亏损状态(2016年总体灾情不算太重,赔付率大幅上升的主要原因是产品改革扩大了保险责任、提高了赔付标准),更值得关注的是我们在发展中面临着一系列当前和今后不得不面对的问题。
 
    这一年,是农业保险经营队伍空前壮大的一年,已经有31家财产保险公司和其他保险经营组织活跃在广阔的田野上。这一年,是2007年以来10年中农业保险赔付率最高的一年,达到80%以上;自然也是被保险农户获得赔款最多的一年,总共有348亿元。
 
    这一年,参加农业保险的农户踊跃,以单项保险计算,有2.04亿户次,比前一年减少了2499.3万户次。
 
    这一年,农业保险的保险费收入达到创纪录的417.7亿元,为农业提供的风险保障高达2.1万亿元,农作物承保的面积扩大到17.21亿亩,比前一年分别增长了11.32%、9.91%和19.03%。
 
    一、要不要修改我国农业保险的“顶层设计”?
 
    在2016年,农业保险的热门话题是顶层设计。有人一再提出要对现行的农业保险制度要动大手术,重新进行顶层设计。因为现在这种由商业保险公司主导的农业保险,都是为了赚钱,不是为农民提供风险保障,政府花了冤枉钱,农民没有得到实惠。开出的药方就是广泛发展合作保险、相互保险,由合作制保险主导中国的农业保险原保险,由商业保险机构和再保险机构提供再保险。
 
    中国农业保险制度经历了数十年的试验、论证和选择,在《农业保险条例》颁布之前,曾经有几种制度模式可以选择,一种是美国最初的(1980年之前)那种由政府设立农业专业保险公司经营直接保险和再保险的制度模式,加拿大迄今还坚持这种制度模式。第二种是按照日本那种由普遍发展的农业合作保险组织经营直接保险、政府提供再保险的模式,第三种就是政府支持下的商业保险公司为主经营直接保险的所谓“PPP” (政府、市场结合)制度模式。2012年国务院颁布的《农业保险条例》所提出的“政府引导,市场运作,自主自愿,协同推进”的原则,其实就是选择了第三种政府和市场结合的模式。对于保险特别是农业保险的技术和人才比较匮乏的我国来说,这种模式是符合我国国情的,也符合党的十八大以来市场化改革取向,差不多10年的实践表明,这种制度模式的选择和实施基本上是成功的,在这么短时间里,农业保险业务有了数十倍的增长,农户获得的风险保障大幅提升,仅2014-2016年三年里,农业保险的保险金额平均占农业生产总产值的20%,平均每年赔款267亿元,占到农业生产直接经济损失的9.67%,是各级政府救灾资金的7倍。当然这种制度模式还不完善,还有很多问题需要在进一步的实践中改进,但没有必要颠覆掉,也不需要重新进行顶层设计。
 
    我一直非常希望我国的合作制和相互制农业保险能够得到充分的发展。上世纪90年代,河南省人保分公司曾设计出了一种当时叫做“农村互助统筹保险”的制度模式,就是以县为单位组织合作保险,由人保为其提供业务代理和30%的分保,还争取到了税收优惠政策。该模式迅速获得广泛响应,最多的时候有70多个县都实行了这种合作保险。我也曾带领研究生赴河南调查,当时以为这就是中国农业保险的发展道路。遗憾的是只不过4,5年时间,这种“农村互助统筹保险”就烟消云散了。在那个时期在山西、广东也出现过保险合作社,但是也都没有生存下去。这一直是一个有待深入研究的问题。
 
    笔者以为,农业合作保险、农业相互保险的发展需要几个基本条件:第一,农民具有发展合作经济的愿望。第二,农民具有较强的自组织能力。第三,农户具有对于风险保障的需求。第四,农民具有较强的风险与保险意识和知识。只有满足这些条件,农民才会自下而上地通过民主自治的方式组织起来,建立合作或相互农业保险组织。我国在上世纪50年代的合作化运动,以及上面讲到的河南的“农村互助统筹保险”的失败,原因很多,但重要的一条就是因为从事了几千年自然经济的中国农户没有多少合作的愿望和条件;如果有的话,也只是家族、氏族、以及基于地缘关系的互助,而非以民主自治为主要特征的现代合作。上世纪50年代那些被叫做“合作社”、“公社”或者90年代河南那种“统筹互助保险”的组织,是由上级领导自上而下“赐”给他们的,他们甚至被强迫加入这类合作组织。同时,那些农村合作经济组织的“舵手”(那些“人民公社”的大队长,生产队长)既不是企业家也不是职业经理人,绝大多数没有必要的和足够的组织能力,对于那些合作保险组织来说,组织者和被组织者都缺乏保险的基本知识。那么,这种“被合作”“被相互”的农村经济组织,解体或者自然消亡就是顺理成章的事,尽管他们也可以委托第三方来替他们设计保单和打理业务。
 
    十多年前开始,也有外国的保险集团来中国开设经营农业保险的分支机构,他们的国家具有悠久的相互保险的历史和传统,他们给我国介绍了那里的相互保险的优良传统和宝贵经验。但是在中国,他们开设的分公司或者合资公司是股份制公司,也还没有进行相互保险的示范,创造出适合中国国情的农业相互保险的新鲜经验。
 
    中国现在正在按照2011年颁布的《农民专业合作社法》发展专业农业合作,已经有了一批农业专业合作社,也诞生了两家农村保险互助社,不少地方也有发展农业相互保险的某些愿望和诉求,我们应该满腔热情地支持他们,给他们创造条件,促进其健康生长和发育。比如,可以选择管理民主、运行规范、带动力强的农民专业合作社,发起设立以农民互助互济、共同抵御风险为目的的农业保险合作社,探索合作保险。鼓励保险公司代办合作社保险业务或与合作社联办共保,以增强农业保险合作社的风险分散能力,提升其专业经营水平。但是,合作保险,相互保险还只是星星之火,其燎原之势尚待时日。要让合作保险和相互保险取代现在作为主渠道的商业保险公司,“坐庄”农业保险市场,目前还做不到。至于市场上因历史原因存在的“协会保险人”,他们虽然可以叫做“互助保险”,正如一位协会秘书长所说的那样,“此互助非彼互助也”,就是说实质上他们跟合作保险和相互保险实际上并没有关系。
 
    总之,我们现在的农业保险顶层设计虽然需要完善,但不需要颠覆,也不需要推倒重新设计。
 
    二、一个区域市场,几家主体合适?
 
    2007年以来的十年时间,在中国农业保险市场上,唱主角的经营主体——商业性保险公司,由6家扩张到31家,这不仅仅是一个数量的扩张,更是一个质的变化。表明越来越多的财产保险公司对农业保险的认识发生了升华,也表明这个农业保险市场形成了、扩大了。
 
    在取消了对农业保险准入的审批后,农业保险市场似乎全面放开了。但其实它还不是一个真正的市场。农业保险虽然属于财产保险,但无论是保险标的,风险特点,经营规则、专业技术要求等方面,都很独特,具有典型的“市场失灵”特征,使其离不开政府的支持,否则这个市场不复存在。在政府加以适当限制的条件下,仍有不少经营主体违规违法经营,损害投保农户利益和套取财政补贴的问题时有发生,个别地方还非常严重。
 
    市场主体增多带来的竞争加剧,其影响是多层面的。在作为推进农业保险的“合作者”或者“业务代理者”的县乡村层面,要价逐年加码,虽然保监会曾专门发文叫停某省通过中介组织垄断市场资源,索要高额佣金,但各地基层政府部门索要中介服务费或者佣金的情况已经不是个案,有的张口就要8%,有的部门甚至在内部出台红头文件,规定为农险服务的价格不能低于保费收入的15%。不少地方的“协保员”的佣金要价也日益提高。在无法满足的情况下,保险公司往往会在理赔时多给这些村干部或者协保员一些赔款。不过,这往往又会引发其他被保险农户的不满。从无偿为农业保险的宣传组织和展业理赔服务到向保险公司索要高额佣金,今日“协同推进”农险发展的经济环境,已经悄然发生变化。如果没有有效的监管举措,农险经营环境将会更加严峻。赔付率上去了,费用率走高了,承保利润率下来了,经常被诟病的农险“超额承保利润”很快会成为往事。随之而来的是大灾风险准备金累积速度减缓。
 
    笔者曾经也开过“药方”,通过行政的手段给保险机构划片经营或者只允许在省和市级竞争,一个县只能由一家保险公司经营农业保险,且保持一段时间内如3年的稳定,现在很多省份都认同这个观点。
 
    三、我国农业保险升级的方向在哪里?
 
    中国农业保险业务向哪里去?这是农险界都非常关心的问题。目前有两个动向和趋势正在引起广泛关注:一个是从产量保险向收入保险的转变,另一个是由政府投保的农业巨灾保险。前者以美国为代表,从1996年起用了20年时间基本上完成了这个转换。我国在加速农业现代化发展的背景下,正在加快进行大宗农产品的定价机制的市场化改革,农产品和农户收入保险已经和将要提到农险发展的议事日程。这是农险的重大创新。
 
    由政府财政购买的农业巨灾保险或者巨灾保险,2016年已经有黑龙江和广东两省启动,这类已经在10多个国家推广的保险产品,会在我国有多大发展而推广,对我们现行农业保险体制、格局和产品结构,将会产生多大的影响,现在还不好评估。为了促使财政深度融合保险, 更好地保障粮食安全并放大财政救灾资金,在制度上破解“无灾钱花不出去,有灾钱不够花”的财政预算尴尬难题,可以探索试点农业巨灾指数保险,确保灾害发生后,各级政府具备履行灾难救助和灾后重建公共利益责任所需的财政资金,用于应急响应、农户转移安置、灾后农业生产和农业生活设施修复重建、灾后农民救助等财政部门或有责任的履行,从而使财政预算在受灾年和平常年都能确保刚性和平衡。
 
    四、承保到户、定损到户、理赔到户真的能实现吗?
 
    农业保险十年的发展,出台了一系列法令法规,当中浸透了监管部门的心血。但是,在农业保险实践中,也有一些规则,值得探讨或者修正。这里仅举两个常常遇到的案例。
 
    第一个是农业保险的承保收费的规范性和可操作性问题。
 
    我国农业生产是以广大分散和小规模经营为特征的。监管规则要求农业保险“承保到户”,逐户收费。而对于大部分经营农业保险公司来说,由公司员工上门收费几乎是不可能,即使服务网络齐全和完善。部分公司都是通过“协保员”来逐户收取保费,最初,效果还可以,后来不少协保员就开始与其他村干部或者乡干部串通一气,弄虚作假,或者造假名册,有的采取垫付保费的方式与保险公司签订合同。在这种条件下,即使保险公司合规合距,协保员和村干部联手,假投保或者做假档案,提供虚假信息的问题也会变得普遍起来,公司要认真核查,确认档案的真实性和准确性,其难度之大和成本之高可想而知。许多违规违法问题就源于此。“承保到户,逐户收费”事实上在很多地方是做不到的。而以村为单位的统一投保方式,便为违规违法问题和档案信息不真实埋下了祸根。
 
    第二个突出问题是农业保险的定损、理赔到户的可操作性问题。
 
    农业保险业务也要求“定损到户”和“理赔到户”。理赔到户总的来说好实现一些,但是定损到户对于大多数小农小户,实际上是不具有可操作性的。这里不多赘述。
 
    上述两个问题带来的后果有时还是很严重的。可以说这是目前农险市场上的违规问题产生的重要原因。收费难就意味着有人要“垫交”保费,“垫交”往往要求回报。这就为虚假费用和虚假理赔埋下了隐患。保险公司定损到户难,就把这个责任推给了村干部或者协保员,而差不多这些人都是垫交保费的人。前有“垫交”、后有定损权的情况下,保险公司如果管理不到位或者有意纵容甚至串通,发生违规一点都不奇怪。
 
    鉴于这些问题,有必要修改现有条款。同时像上面说的那样,要在制度创新和产品创新上做文章。例如,努力使不让农民缴费的低水平保障的保险政策,尽可能地发展成区域产量保险、天气指数保险等指数型保险产品,绕开承保、定损和理赔的现存难题。
 
    五、经营农险的公司可以“赚钱”吗?
 
    这个问题的答案是肯定的。尽管农业保险的保险费里,各级政府补贴了将近80%,也尽管购买农业保险的农民的收入只有城里人收入的三分之一,甚至更少。
 
    有人不赞成由商业保险公司来经营农业保险,抨击经营农业保险的公司盈利有不道德性。笔者觉得这种看法有点片面。
 
    首先,农业保险由商业保险公司来经营,对于这种特殊的政策性农业保险或者政府支持的保险来说,其实就是等于政府向商业保险公司购买农业保险服务。只是对于农业保险的经营,政府没有像保险公司经办城乡居民大病保险那样,大体上规定一个“盈利率”。不过,财政部为了调剂保险公司的承保利润,通过《农业保险大灾风险准备金管理办法》所规定的利润准备金,对可能的“承保利润”适当加以调节,使每年可以进入保险公司的利润保持在一个合理的水平。美国的农业保险常常成为我们的参照系。
 
    我计算了一下美国的农业保险的赔付情况和利润水平,从1990年到2014年25年时间里,以纯保费计算的赔付率超过100%的年份有11年,但是如果把管理费补贴也算到保费收入里,按照我国的口径计算赔付率和综合成本率,只有四年的经营是亏损的,这25年的综合成本率是77%。那就是说保险公司的综合利润率是23%。
 
    其次,农业保险其实与其他财产保险一样,因为风险分布不均匀,年际之间的赔付责任差别很大,表明经营风险比较大(这种差别可以用“离散系数”来度量)。而据美国学者的研究,农业保险的离散系数比普通财产保险的离散系数几乎大9倍。在这种情况下,农业保险的经营中,一个年份或者多个年份的赔付结余或者叫“盈利”,并不表明其真实盈利状况。只有在一个较长时期里才能看到比较真实的风险状况和盈利水平。所以我国前些年农业保险赔付率较低,显得承保利润率较高有其随机性。如前所述,近一两年来农业保险的费用率,赔付率、综合成本率都上去了。例如2015年,综合赔付率为70.97%,综合费用率为19.24%,综合成本率为90.86%。2016年的综合赔付率达到80%,比财产保险的赔付率高出20%,综合费用率19.7% ,综合成本率99.7%,基本上与财产保险的盈利水平持平。
 
    第三,政府对农业保险的经营实行税收优惠政策,农业保险一直不交营业税,仅此一项每年实际上可以为农业保险的财务报表贡献大约6个百分点的“承保利润”。而且,对于农业保险的所得税,开始虽然是缴纳的,后来做了调整,相比普通财产保险来说,也等于贡献几个百分点的“承保利润”。2015年如果不是税收优惠的话,基本上也没有承保利润了。2016年如果不是税收优惠政策,实际上是亏损的。
 
    第四,我国大规模举办农业保险的时间不长,虽然参与经营的公司不少,普遍缺乏精算数据,需要逐步积累。最初几年保费精算不准确也在所难免,即使保险公司估计的费率略高也是可以理解的。当然即使像美国和加拿大这样的已经有近80年和近60年农业保险发展历史的,农业保险精算技术成熟,数据积累丰富的国家,也还不能说费率精算得十分准确,他们也是根据风险暴露不断调整着风险保费。
 
    第五,有人认为,如果发展合作保险与相互保险,其经营成本低,农户得利多,政府花钱少,还可以不让保险公司赚钱。我不能赞同这一点。
 
    我很赞成发展合作保险与相互保险,但那不是一朝一夕之功,需要较长时间的引导和培育,我们不能像上个世纪50年代合作化运动那样,从上而下“赐”给农民一个合作或相互保险制度。更主要的是,迄今为止也没有数据可以说明相互制、合作制农业保险,在同等保障条件和水平之下就比商业保险公司经营更便宜。我们平时所说的合作保险或者相互保险的优越性主要是通过社员相互之间的风险监督,可以防止道德风险。相互保险由自己经营,费用较低。因为这类保险也可以设计得稳健一些,从而不会受到资本市场的较大影响而轻易破产。不过从一些文献资料论证的结果来看,由于某些相互保险组织规模的扩大,甚至成为全国性公司,那些监督风险,防止道德风险等优点已经非常微弱。所以,可以提倡和夸奖合作保险,相互保险,但不可绝对化。
 
(作者系首都经贸大学教授)

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