为相互保险在我国的发展鸣锣开道

时事热点

——点赞《相互保险组织监管试行办法》

2015-02-13 09:07:34 作者：庹国柱王国军来源：中国渔业互助保险阅读：

最近，中国保监会正式发布《相互保险组织监管试行办法》（以下简称《试行办法》），将相互保险与合作保险纳入规范化监管视野，这是保险界一件大事，更是我国相互保险事业发展中具有里程碑意义的要事。值得庆贺，值得点赞。

一、相互保险组织进入立法视野十分必要

相互保险与合作保险组织是不同于股份制或者国有独资保险组织、专属保险组织的另类保险组织，世界各国都广泛存在这类合作性质的保险组织。由多种保险组织拓展形成的多层面的保险活动，才能构建丰富多彩包容性更强能适应不同消费者群体需求的保险市场。

因为我国大陆恢复国内保险业务时间不长，加上政策不够明确，包括相互保险与合作保险在内的合作制保险一直发展缓慢。2004年才诞生了全国第一家相互保险公司，即位于黑龙江省的阳光相互农业保险公司。因为这类组织太少，实践有限，立法部门每每放弃将其纳入法律法规体系。在起草《保险法》时，曾经将相互保险与合作保险组织等组织形式写了进去，但在1995年正式颁布的《保险法》将这些相关内容删除，2002年和2009年两次修订《保险法》时，也都以“这类组织太少，实践太短”为由，也没有采纳保监会提出的关于规范这类组织的相关文字和条款的建议。此次中国保监会经过10年调研，在充分吸收国外成功实践经验和总结我国实践经验，并几经征求各方意见的基础上，终于起草和发布了这个部门规章，为合作制保险在中国的发展建章立制，正式将这类保险组织纳入规范化监管，为将其进一步纳入保险法律奠定了良好基础，值得鼓与呼。

相互保险组织是一类具有合作性质的特殊的保险组织形式，在其他合作制比较发达的英、美、德、法、日等国家，这类保险组织在寿险和产险领域都有非常广泛的分布。保监会提供的资料显示，据国际相互合作保险组织联盟统计，2013年全球相互保险保费收入达1.23万亿美元，占整个全球保险市场的26.7%，覆盖人群8.25亿人，相互保险组织总资产7.8万亿美元，雇员超过110万人。其中，相互保险占美国保险市场份额的35%，全美共有2100多家相互保险机构，总资产超过2.3万亿美元，覆盖人群近3.3亿人，美国相互保险组织在汽车保险和房屋保险等细分领域的份额均超过50%。欧洲相互保险市场份额接近 30%，有接近3000家相互保险机构，覆盖人群3.3亿人。日本相互保险市场份额超过40%，日本资产规模前三大寿险公司都是相互制公司（国际相互保险市场有关详细数据请见表1、2、3）。

在过去20年里，股份制保险公司“相互化”和相互制保险组织“股份化”的转变频繁进行，反映出不同国家和不同时期保险市场的变化。但无论如何变化，这些国家包括相互保险组织在内的合作制保险都是在相应法律法规范围里活动的。这些国家的保险法里都有相互保险与合作保险的地位和内容。

我国相互保险组织的发展从2004年阳光农业相互保险公司成立算起，已是第11个年头了。2011年中国保监会还批准了宁波慈溪的伏龙农村保险互助社成立。今年1月，保监会又批准在浙江瑞安市开展农村保险互助社试点，其他地方也表现出建立相互保险社或者相互保险公司的积极愿望。允许和鼓励多种保险组织形式的发展，对丰富我国保险组织形式，充分满足不同层面保险消费者的保险保障需求，活跃和扩展保险市场有重要意义。正如保监会指出的那样，“相互保险组织具有不追求股东利润和经营成本低廉的鲜明特点，可以为股份制公司难以覆盖的中低收入人群和高风险领域提供简便灵活、惠而不费的保险产品和多样化、个性化保险服务，从而扩大保险覆盖范围，提高保险服务经济社会能力。从实践情况来看，相互保险在农业、渔业、养殖业、中低收入职工健康养老保障等领域发挥了独特作用，取得了良好效果。当前，我国正在大力推进城镇化和新农村建设，发展相互保险将为保障中低收入农村转移人口和农村居民利益提供一种新的途径，有利于更好地实现经济效益和社会效益的平衡。”

但是关于相互保险组织的有关立法却相对滞后，使这类组织发展过程中遇到的许多问题缺乏明确与合理合法的解决方案，例如相互保险组织的设立条件和程序、组织制度和规则、如何对其偿付能力和盈余分配进行规范和监管等，都没有明确的规定，已有的相互保险组织不明确，想要成立的相互或者合作保险组织也无所适从，监管部门行使监管职责也无法可依，就使得相关组织和人群的积极性受到抑制，这类保险组织也发展不起来。

现在，有了这个关于相互保险组织的基本规范，已有的和准备申请建立的相互保险或合作保险组织，申请设立、组织经营、接受监管就有了基本依据。在这个办法基础上，经过进一步充实和完善，相互保险与合作保险的法律法规才会早日诞生。

二、《试行办法》的诸多亮点

合作制保险组织主要包括相互保险与合作保险，两者主要区别在于相互保险成员资格是以签订保险合同为前提和标志，不需要成员另外出资。合作保险则是通过申请或（和）出资认股获得社员资格，合作社的社员可以买保险也可以不买保险。但这两类保险组织都是实行的合作制。《试行办法》主要规范的是相互保险组织，合作保险组织则参照本办法执行。笔者认为，《试行办法》的主要亮点有以下几个方面。

第一，界定了相互保险和相互保险组织。

《试行办法》第二条说，“本办法所称相互保险是指，具有同质风险保障需求的单位或个人，通过订立合同成为会员，并缴纳保费形成互助基金，由该基金对合同约定的事故发生所造成的损失承担赔偿责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的保险活动。”而相互保险组织则是“在平等自愿、民主管理的基础上，由全体会员持有并以互助合作方式为会员提供保险服务的组织，包括一般相互保险组织，专业性、区域性相互保险组织等组织形式”。这个界定将相互保险与其他商业性保险以及合作保险区别开来，把相互保险组织与其他商业性保险组织区别开来。同时，将相互保险组织区分为 “一般相互保险组织”和 “专业性”“区域性”相互保险组织。从后面规定的条件来看，“一般性相互保险组织”可以超越区域和专业，包括在设立地之外地区开设分支机构，可以经营多种专业的保险服务。例如全国性财产相互保险公司，或者全国性人寿相互保险公司，区域性相互保险组织，例如上面提到的宁波市伏龙农村保险互助社。

其实，相互保险组织依据治理结构的不同，还有相互保险社和相互保险公司之分。对相互保险社实施商业化改造并实行公司化治理架构，就是相互保险公司。《试行办法》对相互保险社和相互保险公司没有专门加以区别。不过就其内容来讲，主要讲的是相互保险社。《试行办法》第四十条说，相互保险公司“参照本办法执行”。

第二，具体规定了相互保险组织的设立条件。

《试行办法》对于一般相互保险组织与专业性和区域性相互保险组织，分别规定了设立的具体条件，包括发起会员数，初始运营资金，必要的章程、合格董（理）事、监事和高管人员，组织机构、管理制度和营业场所等。

在这些组织的设立获得保监会批准之后，像其他商业性保险机构一样，还必须在工商行政部门登记注册。就是说这类保险组织也是需要取得两个“许可”或“牌照”。这就意味着，目前存在的渔业互保组织和农机互助保险组织被排除在外了，或者说他们不属于《试行办法》规范的保险组织。

出于对农业保险专业经营的实际考虑，《试行办法》对经营农业保险的相互保险组织设立的初始运营资金条件有所放宽，只要100万元，而相应的一般性相互保险组织和专业性、区域性相互保险组织则需要1亿元和1000万元。

第三，明确了相互保险组织会员的权利和义务。

在相互保险组织里，会员是其主人或者东家，有点像股份制保险公司的“股东”，所以有的人把相互保险组织的会员叫“保东”。

《试行办法》第三章在界定“会员”的基础上，就其表决权、选举权、被选举权、参与民主管理权、监督权以及相互保险组织经营盈余的分享权等权利，做出了规定。同时对会员应遵守的组织章程、保费缴纳、执行会员（代表）大会的决议不应损害相互保险组织或者其他会员的利益等义务也做出了具体规定。

《试行办法》中，对于会员只是区分为“发起会员”和一般“会员”，这样有助于解决实践中遇到的某些问题。

第四，初步建立了相互保险组织的组织架构。

相互保险组织的组织架构在很多方面不同于一般商业性保险机构，特别是不同于股份制保险或者专属保险组织的组织架构。

例如，相互保险组织的最高权力机构是会员（代表）大会，这有点像股份制保险公司的股东大会，但是股份制公司是按照股权份额多少来确定行使表决权大小的依据，股权份额多的股东在表决中有更大的权力。但是相互保险组织的原则是一人一票，无论是出资人（发起社员）还是投保人（一般会员），无论出资多寡和购买保险多少，行使的民主权力是没有区别的。这其实是全世界合作制普遍实行的原则。

除此之外，该《试行办法》就相互保险组织的名称住所、业务范围、初始资金筹集、使用和偿还办法、决策和议事规则、财务管理制度和盈余分配办法、发生重大保险事故后偿付困难的风险控制机制、解散和清算，以及设立分支机构等，都做出了规范。相互保险组织也要求设立董（理）事会、监事会和独立董（理）事的制度。这个关于组织机构的章节和前面关于社员的规定，共同构成了相互保险组织治理结构的基础。

这对有意设立这类组织的人来说就有了筹备目标，而已经设立的相互保险组织，也有了关于行使权利和承担义务的准则和依据。

第五，提出了对相互保险组织的业务规则的特殊要求。

相互保险组织也是做保险业务的，因此也有必要对其经营的负债业务和资产业务做出明确规定。

《试行办法》关于其业务规则有十个条款，大部分内容与对一般股份制保险企业都是相同的。例如业务范围有保监会来核定，加强内部管理，建立内控制度，适用企业会计准则，需要评估保险责任准备金，要遵循保监会有关保险条款和保险费率的规定，审慎经营，严格风险管理，进行再保险，建立健全监督审计制度等等。

但是这里也有一些针对相互保险组织个性的规定和要求，例如，对于相互保险组织的资金实行全托管制度，其资金运用受到比较严格限制，只限于银行存款、国债及其他保监会认可的低风险固定收益类产品和保监会批准的其他形式。不过，《试行办法》也说专业性、区域性相互保险组织委托保监会认可的专业投资机构进行投资的不受此限。

还有两点也有一定特殊性。其一，相互保险组织要建立符合相互制经营特色的财务管理制度。这只是一个方向指引，表明这类组织的财务管理要与一般股份制公司的财务管理区别开来。其二，相互保险组织要建立适合自己特点的信息披露制度，向会员定期披露产品信息、财务信息、治理信息、风险管理状况信息、偿付能力信息和重大事项信息，以保障会员的合法权益。这里充分体现了监管部门维护会员利益的重要立场。因为在相互保险组织的实践中，随着相互组织的发展和壮大，组织链越来越长，会员行使自己的民主权力越来越有难度。法律法规越具体，越便于管理层操作和实施。

第六，对相互保险组织的监管也有了规定动作。

对相互保险组织的监管也是一个新课题。在过去30多年里，保险监管主要是对股份制保险机构和国有保险机构以及自保公司的监管，相互保险组织与合作保险组织、协会保险人等组织，都游离在监管之外。不受监管机关监管的保险机构及其业务缺乏必要的规范，既不利于这些组织的发展和提高，也不利于对消费者权益的保护。如今相互保险组织和合作保险组织通过这个《试行办法》得到规范并纳入保监会的监管，对于相互保险组织和合作保险组织来说，终于找到了“归属”，既是对自己负责也是对“保东”负责，对保监部门来讲，监管就有了执法依据，将会改变无法可依的情况，也将大大减少监管部门的“自由裁量权”。

《试行办法》对于相互保险组织的监管方面所做规定还包括：明确了保监会对相互保险组织的监管责任和监管方式。也规定了主要监管事项，包括组织设立和变更的批设，董（理）事、监事、高管的资格审查和核准，初始运营资金、各项准备金的真实和充足与否，内控制度和内部治理是否符合规定，偿付能力是否充足，资金运用是否合法，信息披露是否充分，业务经营和财务情况是否合法合规，保险条款和费率是否按规定报批报备，还有相应的统计报表要求等。

三、相互保险组织的监管规则完善尚需时日

在相互保险组织规范方面，我们已经迈出了坚实的第一步，在若干方面已经有了一个很好的开头，可喜可贺。但是，这个规章只是一个基本规则，很多问题还没有完全解决，即使这个办法中已经写进去的规定，有一些也还需要具体化，制定配套的实施细则。所以，落实《试行办法》还有不少工作要做。

第一，这个文件没有解决“协会保险人”的问题。

现在正在做渔业保险和农机保险的渔业互保协会和部分省农机安全协会，既不是相互保险组织也不是合作保险组织，更不是其他商业性保险组织，这些组织是在民政部门注册的“社会团体”，它们原本希望通过此次《试行办法》的制定，纳入保监会的监管。《试行办法》并没有涉及它们，也就无法将其纳入保监会监管“麾下”。它们盼星星盼月亮，还是没有盼来“深山出太阳”。当然保险监管部门也努力与其他政府部门协调过，遗憾的是没有成功，使其成为保险组织管理中的遗留问题。另定规则，还是迫其改制，成为监管部门和这些保险组织新的艰难选择。

第二，相互保险组织的纵横发展关系没有明确说明。

相互保险组织有其纵横发展的内在逻辑，在其他国家，相互保险社可能逐步联合成区域组织或全国性组织。像法国的安盟农业相互保险社，就是这种发展轨迹。《试行办法》没有明确相互保险社的这种发展的可行路径，相互保险组织无论以不断铺设分支机构的方式还是以地区保险相互社逐级联合的方式不断发展，都有可能涉及这种问题，从而可能与其他法律法规相左。

第三，相互保险组织的偿付能力如何监管尚缺乏具体规定。

相互保险社、相互保险公司或者保险合作社的偿付能力监管既是重要的有争议的问题，也是一个比较模糊的问题，如何考查这类组织的偿付能力，应该有明确规定，惟其如此，这些组织或公司才知道如何管理自己的偿付能力，尤其是在目前我国商业性保险机构马上要实行第二代偿付能力监管规则之时。因此，有必要据此制定相互保险组织的偿付能力定义、具体要求和考核办法等具体监管规则。不然，即使《试行办法》写上去了要考查和监管偿付能力是否充足，也是一句空话。

第四，可能需要实事求是地对相互保险组织与保险合作社的董（理）事、监事和高管人员的任职资格作出规定和要求。

《试行办法》第二十二条规定，“相互保险组织应当设立董（理）事会、监事会。一般相互保险组织董（理）事会应建立独立董（理）事制度。”“除章程另有规定外，相互保险组织的董（理）事会、监事会适用《中华人民共和国公司法》关于股份有限公司董事会、监事会的规定。”但是，要按照目前股份制保险公司对这些人员的要求来要求相互保险组织，恐怕不符合实际。我们认为，必须在调查研究基础上另定专门规则和提出适当要求，才能使此条规定具有可操作性。

第五，保险监管体制需要相应改变，监管力量需要充实。

有了这个关于相互保险组织的监管规范之后，相互保险组织会有进一步发展，这就对保险监管提出了更多需求和较高要求。而据笔者估计，将来相互保险组织有相当部分是在农村地区设立，而不是在大中城市。而按照目前的监管机构设置和监管力量配置，除个别市级地区外，监管机构都设立在首都和省府，监管人员也非常有限。这虽然不是文件本身能解决的问题，但却是涉及《试行办法》能不能真正落地的问题。