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庹国柱教授解读2017年中央一号文件

2017-02-13 10:56:35  作者:庹国柱  来源:农业保险研究  阅读:
一、对农业保险总体要求是“扩面、增品、提标”
 
    中央一号文件提出,要“持续推进农业保险扩面、增品、提标,开发满足新型农业经营主体需求的保险产品”。这是一号文件对农业保险的总要求。
 
    我国的农业保险于2007年开始由中央和各级财政补贴保费,至今已经10年了。就市场规模来说,农业保险保费收入2016年达到417.7亿元,为农业提供的风险保障高达2.1万亿元,两者都比10年前增长了50多倍。2016年承保的农作物面积已经达到17.21亿亩,占当年播种面积的70%以上,仅中央财政补贴种植业、养殖业和林业保险标的种类就扩展到15类。这个发展成就是明显的。
 
    但是,农业保险的覆盖面还不够广,还有很大比例的列入中央财政补贴目录的农作物和列入各级财政补贴目录的家畜(主要是能繁母猪、育肥猪和特定地区的牦牛、藏系羊等)没有投保,也就没有纳入风险保障之列。从各省来说,有地方特色的重要农产品生产也还有很多没有加入保险保障行列。“扩面”,实现应保尽保就是在现行政策支持之下的必然要求。
 
    “增品”就是要尽可能多地增加适销对路的农业保险产品。在区域层面,不论是纳入中央财政补贴目录的保险标的,还是由地方政府支持的有地方特色的农林牧生产项目和产品,都需要为其提供多种多样的保险保障产品。在农户层面上,随着新型农业经营主体的涌现,他们对农业保险产品的需求应与分散的小规模经营的农户有很大差别,这也对保险产品的需求提出了新的要求。
 
    “提标”就要求农业保险提高服务标准和质量。农业保险产品的“需求”不仅仅是一个“量”的概念,更是一个“质”的概念。比如说,对绝大多数种田大户、家庭农场来说,他们对目前农业保险只提供“成本保险”的状况就不那么满意。如今,流转来的耕地租金和雇人耕作的人力成本已经将成本大大推升,而现有的保障水平不包括租金和人力成本,这种“成本保险”就难以适合他们对农业保险的保障期待,因为无法满足简单再生产的风险保障需求。无论这种保险的“标准”还是“质量”都需要大大提高。特别是对于新型农业经营主体来说,供给和需求之间的差距就更大。当然在农业保险的展业、定损、理赔服务的质量方面、标准方面也有大大的提升空间。
 
二、在加大农村改革力度的背景下认识农业保险可能的贡献
 
    中央一号文件提出了一系列的工作任务,比如深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革,完善农业补贴制度,改革财政支农投入机制,加快农村金融创新等,而这每一方面的改革都离不开农业保险的资源配置。
 
    农产品价格形成机制和收储制度的改革进入实施之后,农产品特别是玉米、小麦和稻谷等大宗作物的价格市场化对种粮农户收入的影响以及农业结构调整的影响变得突出起来。中央的方针是“价补分离”,而怎样“补”,通过什么方式“补”,既能发挥财政资金的最佳效果,又能符合有关国际贸易的规则,是一个亟待探索解决的问题。除了中央一号文件里提出的各种“补贴”方向和途径之外,也需要通过农业保险的方式间接地向农业经营户补贴,甚至对现有补贴结构也要作出调整,将现行的一些直接补贴通过农业保险转变成间接补贴。
 
    近年来,已经开始试验和探索的农产品价格保险、收入保险,可能就是最好的补贴途径之一。一个重要的参照系就是美国,他们已经将大部分农业的直接补贴取消,而用这部分取消的补贴资金增加对农业保险的补贴和支持。“探索建立收入保险制度”,是第一次被中央一号文件提出,也是迄今为止中央文件第一次提出,这应该是今年和往后的重要研究和实践课题。
 
    同时,在目前实行农村集体所有的耕地的所有权、承包权和经营权“三权分置”和“大力培育新型农业经营主体和服务主体,通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式,加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式规模经营”的背景下,土地经营权的出租和承租变得普遍起来,但是因为农产品定价机制的改革和市场价格的剧烈变化,使土地流转合同履约的不确定性突出起来。为了推动土地流转的顺利进行,中央一号文件提出鼓励地方探索土地流转履约保证保险,引导规模经营健康发展,就是适逢其时。其实,此前有的省已经开始“土地流转履约保证保险”试点,也初步取得了一些经验。中央一号文件给我们提出的任务就是要进一步探索,让这类保险真正为土地流转和规模经营保驾护航。
 
    鉴于电子和信息技术的迅猛发展,农业保险如何利用网络技术提高经营管理能力和服务水平,也是大家正在探索的课题。这方面中央一号文件也给出了政策意见,“鼓励金融机构积极利用互联网技术,为农业经营主体提供小额存贷款、支付结算和保险等金融服务。”
 
    当然,从活跃农业保险市场的角度,改革也离不开农业保险经营主体结构优化的问题。对于一个完善的农业保险市场来说,我们不仅需要商业保险公司在农业保险市场上唱主角,也需要其他保险组织形式及辅助,所以2017年中央一号文件提出要“鼓励发展农业互助保险”。对于发展农业互助合作制保险的问题,2014年的中央一号文件就指出,要“鼓励开展多种形式的互助合作保险”。这是与鼓励发展农民合作社以及“开展农民合作社内部信用合作试点”的精神是一致的。合作制金融包括合作保险的发展,也是整个金融市场改革的重要组成部分。而目前的农村合作金融也才开始试点,农业合作保险的探索基本上还没有破题,从其他国家的合作金融和合作保险发展历史和经验来看,我国农业合作保险的探索和培育还需要较长时间。即使如此,我们也应当满腔热情地来推进这个探索。
 
三、增加对农业保险的支持是财政支农资金优化配置的应有之义
 
    我国目前的农业保险制度是建立在政府补贴保险费和实行一系列税收优惠政策基础上发展起来的制度。我们必须了解,离开了政府的财政支持,就不可能有这个农业保险市场,也不可能建立起来这个政策性农业保险制度。
 
    所以,中央一号文件在现行财政支持农业保险的政策基础上,对于农业保险的发展所需要的财政政策支持,采取了比较谨慎但是很明确的态度。
 
    按照现行中央财政补贴农业保险费的政策规定(参见2017年1月23日发布的《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》),中央财政补贴保费的农业保险标的只有15类,支持的保险保障水平只是保额比较低的“直接物化成本的”保险,而要更多地开发新的保险产品,特别是“支持扩大农产品价格指数保险试点”“稳步扩大‘保险+期货’试点”“探索建立农产品收入保险制度”等重要的产品和制度,没有新的财政支持是不可能的,也就是说,需要相应的财政资源作后盾。
 
    对于这个方面,中央一号文件里其实已经有了明确的政策意见,那就是“鼓励地方多渠道筹集资金”和“采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险”,充分调动地方政府和社会资本的积极性来开发更多的有各地特色的、适应农业供给侧结构性改革所需要的诸如价格保险和收入保险产品。对于这些超出中央财政承诺的补贴责任,中央财政要采取以奖代补的方式给予支持。这就是中央财政支持农业保险的一种补充手段。
 
    其实,从整体上来看也是这种思路,那就是要求“创新财政资金使用方式,推广政府和社会资本合作,实行以奖代补和贴息,支持建立担保机制,鼓励地方建立风险补偿基金,撬动金融和社会资本更多投向农业农村”。此前和今后保险机构发展风险较大的农户贷款保证保险也是在这个政策精神之下得到开发的。

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