渔保协会

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过度养殖的制度诱因分析及政策建议

2014-06-10 09:59:07  作者:万宇 慕永通  来源:中国海洋大学 水产学院,山东 青岛,266003  阅读:

摘  要:过度养殖极易导致海水养殖产业遭到环境惩罚和市场惩罚,对产业的长期发展构成了严重威胁。这一现象之所以会普遍存在,根本原因是我国现存制度存在一定的不足。本文旨在通过分析海水养殖产业的制度环境,找到过度养殖的制度诱因,并在此基础上提出政策建议。研究结果表明,制度诱因主要包括产权安排未能遵循激励相容原则,新品种推广未能完全坚持预防原则以及立法未能彻底贯彻可执行性原则。政策建议包括赋予养殖业者长期有保障的海域使用权,适当限制新品种的扩散进行以及赋予行业协会管理产业的权利来解决。

关键词:过度养殖,激励相容原则,预防原则,可执行性原则,辅助性原则

 

    一、过度养殖的危害

    改革开放以来,我国海水养殖产业在政策扶持、科技进步和市场拉动等诸多因素的综合影响下,发展非常迅速,产生了巨大的经济和社会效益[1]。然而整体的飞速发展并不能掩盖局部地区个别品种所面对的种种问题,首当其冲的就是层出不穷的由病害引发的大规模死亡事件,例如1993年全国范围内的中国对虾[2],2004年南通市的文蛤、2007年长海县的虾夷扇贝。

    接连出现的养殖病害无疑对产业造成了重大的打击,若不能尽快找准病因并对症下药,产业的未来发展必然受到制约。在经过多年的研究之后,越来越多的研究人员都视过度养殖为病害发生的重要诱因(例如,孙国铭,2004)[3]。过度养殖主要体现为养殖面积和(或)密度超过海域承载力(或环境容量)[4]:从面积上来看,海水养殖已从2000年的 1243.70千公顷增长至2011年的2106.38千公顷,年均增长率为4.91%(数据来源:中国渔业统计年鉴);从密度上来看,放养条件下往往能达到自然状态下的5-10倍[5-8]

    长期的过度养殖极易导致产业遭到惩罚,除以病害的形式以外(环境惩罚),有时还会以价格下跌的方式(市场惩罚)。养殖规模的扩张必然带来产品总产量的飞速增长,依据经济学中的供求关系法则,一旦市场需求无法匹配高速增长的供给,也即市场供给超过市场容量,那么产品价格便会下调。也就是说,即使能够侥幸避免过度养殖所带来的养殖风险,养殖业者也极有可能由于市场供给远大于需求而出现利润缩水甚至亏损,出现“增产不增收”的现象。以2013年为例,大量南方鲍流入市场导致市场供给显著增加,同时厉行节约政策又造成了高价值鲍的需求量大幅减少,在供给增加和需求减少的双重影响下,鲍的整体价格大幅下跌,每千克比去年同期下降了五十元左右(数据来自市场调查)。

    二、过度养殖的制度诱因

    如上文所述,过度养殖会导致病害频发和价格下跌,对产业的长期发展极为不利。然而既然过度养殖的危害如此之大,那为何这种现象仍丝毫不见减少甚至还有愈演愈烈之势?根本原因是诱发其发生的制度环境始终存在。换言之,“制度短板”使然。慕永通(2006)认为,如果我国不能成功地实现海洋渔业的可持续发展,最大的失败就可能发生在制度革新领域,而非由于资源、环境和技术的制约[9]。因此,如果不解决“制度短板”问题,无论专家学者如何呼吁降低养殖密度(例如林其章,2009)[10],海水养殖产业将永远无法根除过度养殖这一顽疾。笔者认为,过度养殖的制度诱因主要包括以下三个方面:产权安排未能贯彻激励相容原则,新品种推广未能贯彻预防原则,立法未能贯彻可执行性原则。

    (一)产权安排未能遵循激励相容原则

    哈维茨(1972)认为,在市场经济中每个理性经济人都会追求自身利益,其个人行为会按自身利益的规则行动,在这种情况下,如果能有一种制度安排,使经济人追求个人利益的行为恰好与实现集体价值最大化的目标相吻合,这种制度安排就是所谓的激励相容[11]。由于人们追求自身利益是进行任何活动的原动力,因而如何设计激励机制自然也就成为制度设计的主要标准。

    作为一种在受控条件下培育生物的活动,海水养殖产业有着特殊的产权诉求。在从育苗到收获的整个过程中,养殖业者必须有权限制他人进入养殖生物的生活环境即必须拥有对海域滩涂的排他性占有权。因此,水产养殖产业的管理任务应该包括确保生产、销售产品的厂商(公司、集体或私人养殖业者)获得资源的使用权(传统产权的一种类型)。

    我国《宪法》第九条规定:“……水流……滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的……滩涂除外。”《海域使用管理法》和《物权法》都继承了“水流国有”的规定,明确了国家拥有海域所有权。也就是说,养殖业者只能拥有海域的使用权而非所有权。虽然如此,但只要该权利是长期且有保障的,养殖业者依然能对未来形成稳定的预期。然而可惜的是,事实并非如此。

    依据《海域使用管理法》和《渔业法》,养殖业者必须同时拥有海域使用证和养殖证才拥有在指定海域从事养殖的合法权利(《海域使用管理法》第六条规定:“国家建立海域使用权登记制度……”,《渔业法》第十一条规定:“……单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的,使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请,由本级人民政府核发养殖证,许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产……”)。但事实上无证养殖的现象在某些地区仍较为普遍,其中有些生产者只有海域使用证,有些甚至两证都没有,原因主要有以下两点:其一,个别地区由于担心核发养殖证会影响今后对水域滩涂的征用和补偿,因而暂缓出台规划、暂停核发养殖证或发放非正规证件;其二,部分地区的海域管理能力有限,未能对不断扩大的生产规模进行有效限制,许多生产者便得以在管辖范围之外进行无证养殖。

    当然,多数养殖业者从事养殖活动的权利都得到了政府的认可。尽管如此,近年来他们这一权利也未能得到有效的保障:部分地方政府为了进行工程建设强行收回其海域使用权。虽然中央一号文件曾明确提出要“稳定渔民的水域滩涂养殖使用权”,2007年通过的《物权法》也从民事基本法律的角度确认使用水域滩涂从事养殖和捕捞的权利为用益物权,但实际收效甚微。这主要是由于这些措施与地方政府存在明显的激励不相容,具体来说,同沿海工业相比,渔业既无法提供财政收入,对地方GDP的贡献也相对有限,因而地方政府要么像上文所述不再将尚未确权的海域用于养殖,要么在使用年限未满十五年时(《海域使用管理法》第二十五条规定:“海域使用权最高期限……养殖用海十五年……”),以公共利益的需要为由强行收回养殖业者的海域使用权。虽然依据《宪法》、《物权法》和《土地管理法》,地方政府确实可以因为公共利益的需要而占用渔业海域滩涂,但在无法律对“公共利益”的范围作出明确界定的前提下,许多所谓的“公共利益”都只是政府、商业甚至特定利益集团的利益。

    无证养殖属于非法行为,因为养殖业者使用海域从事养殖活动的权利并未得到政府的承认,因而其拥有的所谓“产权”随时可能被剥夺。然而即使权利得到承认,但当地方政府征收海域时,养殖业者也会面临“胳膊拧不过大腿”的窘境,依然无法对未来形成稳定的预期。在使用权未能得到有效保障的情况下,养殖业者往往有“朝不保夕”之感,当然不会对海域使用进行长期规划,而只会在机会主义心理的驱使下不断增加养殖面积和密度,最终导致过度养殖。概括地说,我国海水养殖产业的产权安排未能遵循激励相容原则,使得养殖业者追求的私人利益与集体利益(实现产业的可持续发展)出现了明显的偏离,对引发过度养殖具有不可推卸的责任。

    (二)新品种推广未能完全坚持预防原则

    预防原则目前已被许多环境法学家列为国际环境法的基本原则之一[12],具体指的是为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施,遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化[13]。由于海水养殖产业与资源和环境密切相关,因而决策者在作相关的决策时也应贯彻这一原则。

    依据祖岫杰(2010)的调查,渔民学习新技术一般有3种途径:一是水产科研和技术推广部门的技术指导,二是通过专业水产书籍、报刊、广播、电视、网络等传媒进行学习,三是向周边渔民学习。采用这三种方式的渔民分别占总数的70.32%、67.64%、34.06%[14]。由此可见,养殖业者学习技术非常依赖技术推广部门的指导。朱方长(2009)也认为,在今后相当长一段时期,以政府为主导的技术推广体系仍然将在新型农业技术推广体系中扮演最主要的角色[15]

    在此背景下,若技术推广部门在某片海域内不加限制地推广一种新品种,那么该品种的养殖规模必将迅速扩大。例如,虾夷扇贝自引入的那天起,便由于其显著的经济效益而得到各地方政府的大力支持,养殖规模迅速扩张,目前已成为黄、渤海的一种优势物种[16-17]。暂且不论这些外来物种是否会对我国的生物多样性造成严重的影响,其急速扩张的养殖面积和密度很有可能已经超过了海域承载量,养殖病害也因此层出不穷,其中长海县(全国重要的虾夷扇贝生产基地)从2007开始,三年内不断发生虾夷扇贝的大面积死亡事件。

    除此以外,新品种的扩散还会通过相互学习的方式,这是因为其被采用后所带来的增量利润对潜在使用者具有巨大的激励作用。这种方式属于市场自发行为,若完全放任不管,则市场调节固有的局限性极易导致扩散过度并最终引发养殖过度。遗憾的是,我国政府一旦发现某一新品种具有显著的经济效益时便会立刻大力推广,若养殖业者之间能相互学习更是求之不得,根本不会考虑过度扩散乃至过度养殖的问题。换句话说,我国政府在新品种扩散时往往只考虑短期的经济利益却未能给予必要的限制,也即在决策时未能很好地坚持预防原则,很多时候都对过度养殖的出现负有不可推卸的责任。

    我国立法部门也并非完全未意识到对新品种推广进行限制的必要性,这在《环境保护法》、《环境影响评价法》以及《农业技术推广法》等法律中已有所体现。但可惜的是,相关规定大都不具有可执行性,难以对新品种的推广进行有效的限制。例如,《农业技术推广法》第三十六条规定“向农业劳动者、农业生产经营组织推广未经试验证明具有先进性、适用性或者安全性的农业技术,造成损失的,应当承担赔偿责任”,却未提及具体损失如何确定、由谁来确定、由谁来赔偿(机构还是个人)以及由谁来负责监督和审查赔偿情况。另外,2012年开始实施的《外来物种环境风险评估技术导则》对外来物种环境风险评估的原则、内容、工作程序、方法和要求进行了详细的规定,但对违反规定的处罚却只限于行政处分(《环境影响评价法》第二十九条规定“规划编制机关违反本法规定,组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为,造成环境影响评价严重失实的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由上级机关或者监察机关依法给予行政处分”),难以起到规范环境保护行政主管部门的作用,自然也就无法对新品种的推广进行必要的限制。

    (三)立法未能彻底贯彻可执行性原则

    一部法律(包括法律、法规、规章等)能否执行好,除了要依靠执法机关的严格执法以外,其本身是否具备良好的可执行性,也从根本上决定着它能否得到有效的执行。可执行性的关键是法律条文必须就违法后果、法律执行的主体和手段等做出明确的规定。

    由于立法经验和立法技术所限,我国涉及海水养殖面积和密度管理的很多法律法规都未能做到责任清楚、罚则分明,也就是法律的可执行性没有得到应有的重视。一方面,很多法律虽然规定“禁止如何”,但却未能明确违反该禁止性规定的后果,前文所述的《农业技术推广法》第三十六条就是典型的例子。另一方面,不少法律都只做了原则性的规定,没有具体的实施细则,根本不具有可执行性。在养殖面积管理方面,《渔业法》虽然确立了养殖水域滩涂规划制度,但长期没有得到重视和实质性的实施,加之行业准入、规模控制、行为规范等配套规章相对缺乏,难以对养殖面积进行有效控制,导致水域滩涂的养殖开发长期处于无序、无度的状态;在养殖密度管理方面,《渔业法》的第二十条和《海洋环境保护法》的二十八条虽然都规定了养殖业者应当“科学确定养殖密度”,但却未能规定何为科学的密度,具体罚则及承担责任的人和方式,也就相当于养殖密度管理根本无法可依。

    与之相对应的是,过度养殖的对立面——荒芜却得到了更多的重视。《渔业法实施细则》第十一条对荒芜进行了界定:“领取养殖使用证的单位,无正当理由未从事养殖生产,或者放养量低于当地同类养殖水域平均放养量60%的,应当视为荒芜”。《渔业法》第四十条进一步规定了对荒芜的处罚方式:“使用全民所有的水域、滩涂从事养殖生产,无正当理由使水域、滩涂荒芜满一年的,由发放养殖证的机关责令限期开发利用;逾期未开发利用的,吊销养殖证,可以并处一万元以下的罚款……”。本意虽是最大限度的利用水域滩涂,但却可能在一定程度上鼓励过度养殖行为。其一,假如某片海域在过去一段时间内一直处于过度养殖的状态,那么生产者暂停养殖以恢复资源量的行为是否正当?其二,如果某片海域的养殖密度普遍过大,甚至平均养殖密度的60%都已超过养殖容量,那么保持正常的养殖密度就会被视作荒芜海域,是否意味着法律在一定程度上促使甚至逼迫养殖户进行过度养殖?然而必须指出的是,养殖密度的调查由哪个部门负责仍不确定,因而这一条款也不具备可执行性。

    三、政策建议

    如上文所述,我国制度中存在诸多诱发过度养殖的原因,因此政府必须在制度设计上做出相应的调整以改善制度环境,才能从根本上解决这一问题。具体措施应该包括赋予养殖业者长期有保障的海域使用权,对新品种的扩散进行适当的限制,赋予行业协会管理产业的权利。

    (一)赋予养殖业者长期有保障的海域使用权

    由于我国《宪法》规定了海域属于国家所有,因而推行海域私有化尚不现实。目前较为可行的办法是通过确保养殖业者拥有长期的稳定的海域使用权,使其能对未来形成稳定的预期。一方面,严格规范证件的发放,给予合法养殖业者充分的权利:可以制止其他人妨碍其使用该水域、滩涂;可以要求给其造成损失的个人和组织进行赔偿;利用国有水域、滩涂从事养殖生产的权利可以依法继承、转让、发包和出租。

    另一方面,对占用补偿制度进行改进。首先,对公共利益作出相对合理的界定,防止地方政府滥用权力随意征用海域滩涂。第二,国家因建设等合法需要而收回该水域、滩涂的使用权时,应当对养殖生产者给以适当的补偿。第三,在处理占用纠纷时,行政部门既是参与者又是执法者,难以保证公平、公正、公开,无法真正保护养殖业者的权益,应尽早将这类纠纷纳入司法审查制度中,由法院进行处理。

    (二)适当限制新品种的扩散

    针对新品种推广可能带来的危害,我国应在推广时坚持预防原则。首先,环境保护行政主管部门应坚决执行《外来物种环境风险评估技术导则》,邀请多学科专家对希望引进的新品种进行环境风险评估,并将专家论证的结论进行公示,若结论是危害过大或不确定,则坚决不允许推广。其次,即使新品种的危害不大,在推广时也应适度设置一些障碍,包括对新品种的扩散速度及其规模上限进行限定。最后,在相关法律中明确规定技术推广的责任人和处罚标准以及负责审查和处罚的机构,并在对相关行为可能造成的危害进行反复评估的基础上适当增加处罚力度。

    (三)赋予行业协会管理产业的权利

    过度养殖主要指养殖的面积和密度超过海域承载量,因而最直接的管理方法自然是由政府直接对养殖的面积和密度进行管制,也即投入管理。由于养殖生物一旦放入海中便很难移动,这一特性使得养殖面积的测定和监控都较为简单,因而政府可通过以下具体措施对其进行直接监管:地方主管部门结合当地情况,根据养殖技术条件、社会经济现状以及海水资源量所能承载的养殖规模,确定具体养殖品种所能养殖的最大面积,在此基础上制定海域使用规划,并在相关法律法规中明确规定养殖面积的监管和处罚部门以及具体的处罚标准[18]。养殖密度管理则相对复杂,不但所需监控的对象多且零散(以海湾扇贝养殖为例,大到每一个养殖户在单位海域面积内投放的网箱数量,小到每一层网箱投放的苗种数量,都是监控对象),而且所需监控的时间很长(跨度为整个养殖周期),若由政府直接负责,管理成本高昂的同时管理效果还难以达到预期。

    在直接控制投入(包括网箱数目、投苗量)过于繁琐的情况下,可以尝试控制产出也即限制产量,例如南通市如东县的东港村从2009年开始采取产出控制措施后,再未出现成规模的文蛤死亡[5]。然而,虽然东港村在当地起到了很好的示范作用,但全行业过度养殖的现状仍未得到根本改变。这是因为在无管制的情况下,多数从业者还是会受利益的驱使不断增加养殖密度。因此,严格监管是不可或缺的。相对于投入来说,对产出进行控制虽然需要监控的对象较少(只有产量),但需要监控的时间依然很长(多数养殖品种的收获时间都长达几个月,例如文蛤每年的收获期就长达半年),因而若由政府直接负责,管理成本过高这一问题又会成为难以逾越的障碍。

    在政府直接管理存在诸多不便的情况下,我们可以尝试引入辅助性原则来设计全行业限产的管理方法。辅助性原则是指在社会中直接影响人民生活的决定,原则上理应由最接近个人的小单位来做,只有在他们做得不够好时,才由大单位加以协助[19]。依据这一原则,限产措施的施行就应由最接近个人的小单位也即从业者组成的行业协会来负责。

    行业协会在《民法》被规定为社团法人,是我国民间组织社会团体的一种,介于政企之间以及商品生产者与经营者之间,以整合成员资源和维护成员利益为导向,运用分散的社会资源沟通、整合、协调成员的经济行为,维护成员利益,提升行业的整体竞争力。从组织性质层面分析,协会属于自发、自愿组织的机构,其目标明确而一致,具有先天的结构优势,执行自内而外式的监督,是管理与自我管理的统一;而部门治理则由于政府和企业在目标上存在天然的不一致,奉行自上而下式监管,是管理与被管理的对立,易催生和激化矛盾。在部门治理失灵的状态下,治理阶层较差的流动性常会导致内生交易成本增加。此外,协会自治的监督对象是监督者本身,监督成本相对较低,且信息在内部形成传递网络,传递及时有效;而部门治理的监督对象距离较远,反馈路径呈线性,监督成本较高且信息传递滞后低效。因此,从一定意义上说,协会交易可以作为政府交易的某种替代,有效节省政府在管理中的交易成本[20]

    事实上,2004年施行的《行政许可法》第13条就规定了在行业组织能够自律管理的情况下可以不设行政许可,也就是说,我国法律早就认可了行业组织的地位,只是政府还没有赋予行业协会足够的权力。目前多数行业协会的“官办”色彩依然浓重,所做的工作也仅停留在执行政府政策、宣传、开会、收取会费的层面上,虽然对成员生产行为具有一定的监督和约束权利,但对外权利却几乎没有,无法同政府管理机构进行相对平等的对话。

    因此,政府应尝试从“全能型政府”转型为“服务型政府”,将更多的权利赋予协会,并通过推行政策来促进其建立和完善,由协会行使生产监督、行业守则制定、企业资质审核等职能。例如协会成员可就行业总产量及其分配签订具有法律效力的协议,并在生产过程中相互监督。如此一来,不但有助于实现全行业的限产,还能节约政府的监督管理成本,显著提升管理效果。

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Systemic Incentives of Excessive Aquaculture Analysis and Policy Suggestions

WAN Yu, MU Yong-tong

(College of fisheries, Ocean University of China, Shandong Qingdao 266003, China)

Abstract: Aquaculture industry easily punished by environment and market if aquaculture excessively, which threat to the long-term development of the industry. The reason is that there are some defects of the existing system in China. This paper aims to find the systemic incentives of excessive aquaculture through analyzing systemic environment of aquaculture industry, and try to put forward the corresponding policy suggestions according to the problem. The results show that, the arrangement of property rights failed to follow the principle of incentive compatibility and extension of new varieties failed to thoroughly adhere to the precautionary principle and legislate failed to fully carry out the implementation principle. Policy suggestions include giving long-term and guaranteed the right of using sea to farmers, appropriately restricting diffusion of new varieties and giving the management rights to industry association..

Key words: excessive aquaculture; the principle of incentive compatibility; the precautionary principle; the implementation principle; the principle of subsidiarity

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