渔保协会

研究成果

设计并完善省级经营模式 促农险大发展

2016-03-28 08:50:59  作者:庹国柱  来源:中国保险报·中保网  阅读:

    农业保险的经营模式需要省级政府做出设计,并在实践中不断完善,这是做好一个省农业保险的基本前提之一。此外,做好本省的农业风险区划、建立省级大灾风险分散制度、做好本地农业保险发展规划是设计省级农业保险经营模式时要考虑的要素。

 

□庹国柱

 

    设计和完善省级农业保险经营模式,是贯彻好2016年中央“一号文件”进一步发展农业保险,更好服务于农业现代化的需要。

 

    2013年3月开始实施的《农业保险条例》,提出了我国农业保险实行“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则”的同时,规定了“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式 。”这表明,我国农业保险制度及政策、原则是全国统一确定的,但经营是以省、直辖市和自治区为自主决策单位进行的。

 

    对于我国农业保险制度的这种统一制度和分散决策的总体设计,不少省、直辖市和自治区根据本地实际,确定了本省、直辖市和自治区农业保险的发展目标和规划,制定了本省的农业保险实施方案,并根据中央的政策,配套制定了一系列有利于本地农业保险发展的政策和措施。

 

    但是,至今还有些地方政府不了解本地还需要制定自己的方案,设计本地的经营模式,这些省的农业保险发展多少有些盲目性。农业保险的经营模式需要省级政府做出设计,并在实践中不断完善,这是做好一个省农业保险的基本前提之一。那么设计省级农业保险经营模式要考虑哪些要素呢?

 

    笔者认为,设计省级农业保险制度方案,主要考虑以下七个方面:

 

    一、确定本地农业保险的发展目标

 

    确定本地农业保险发展目标,是制定、设计和完善本地农业保险经营模式或者实施方案首先要考虑的要素。

 

    从国家层面,建立农业保险制度要确立这种制度要达到的一定的目标,而对一个省来说,在国家农业保险制度目标的基础上,还要考虑根据自己农业发展的特点,进一步明确本省农业保险的目标是什么。因为各省、直辖市和自治区的农业发展重点是不同的,有的(例如一些直辖市)主要是“菜篮子”的问题,有的(例如那些产粮大省)主要是“米袋子”的问题,有的是种植业问题,有的是养殖业发展的问题,有的(例如沿海省份)是渔业发展的问题,有的(例如林区)是林业发展的问题,还有的省主要解决农业经营规模问题,有的却是要重点解决扶贫问题。

 

    二、组建农业保险的组织协调机构

 

    我国的农业保险经营,95%以上是政策性农业保险业务。政策性农业保险,也就是由政府包括财政、税收等一系列政策支持的保险,没有一个组织和协调机构就有些不大方便了,至少是缺乏效率的。对政策性农业保险的管理、组织和协调就要求省、地、县、乡各级政府要有一定的参与,所以我国《农业保险条例》对各级政府在农业保险制度中的职责做出了明确规定。

 

    但是这么多的规定和要求,如何协调协同,具体落地,就需要省里组建一个有实际功能的协调组织,来进行统一规划和管理。设计必要的制度,提出可操作的管理规则,协调省里各相关部门之间的关系和的政策,供省政府指导农业保险的发展提供依据和方案。

 

    据笔者观察,凡是有一个强有力的组织协调机构的省份,那里的政策性农业保险的发展就相对有序,蓬蓬勃勃。没有这样一个组织协调机构或者组织协调机构过于松散,不起作用的地方,那里的政策性农业保险就大起大落,无序竞争,问题较多,发展受到严重制约。

 

    当然这个组织协调机构放在哪里,中央政府没有统一规定和要求,各地也不一致,有的省是放在财政厅,有的省放在农委或农业厅,也有省放在发改厅。笔者认为设在哪里需要结合各省实际,重要是这个协调机构能将工作统得起来,把措施拿得出来,把任务落得下去。不少省的该机构给省政府出过不少高招,包括将农业保险纳入本省的“民生工程”、“折子工程”,并列入政府工作的考核,又千方百计多方筹措资金增加本地农业保险的补贴品种和补贴力度等,把本省的农业保险又好又快地推向前进,受到广大农户的欢迎。

 

    三、制定本地的特殊政策支持措施

 

    政策性农业保险离不开政府的支持政策。对我国农业保险来说,中央有中央的政策,地方还要有地方的政策。这是由我国农业保险制度的顶层设计所决定的,也是符合我们这个幅员辽阔地区差也很大的国家的实际的。

 

    目前,中央财政补贴的农业保险品种只包括主要粮食作物和棉花油料糖料生猪奶牛等不到20类保险标的,但中央支持其他的有地方特色的重要农牧渔产品生产,例如,水果、蔬菜、茶叶、药材、水产养殖、农房、农机、渔船等标的的保险,可以由地方政府自行确定支持目标和种类,以及补贴的力度,所以地方政府需要制定地方的政策,出台相应的实施方案。

 

    因为地方是经营农业保险的执行主体。中央给各地方的政策都留有余地,就是要充分考虑到各地在举办农业保险的特殊性和灵活性,要发挥地方举办农业的积极性。

 

    地方政府的支持政策,主要就是四大政策:财政政策(包括保险费补贴和管理费补贴政策,大灾风险分散制度的财政支持等);税收政策,市场组织政策(下面单讲);协同推进政策(即横向各部门,例如财政、税务、农林水牧渔、气象、发改、民政等部门;与纵向各级政府,省、市、县、乡村的协调和配合,共同推进)。

 

    东南沿海地区,福建、广东、浙江、江苏、海南、山东、安徽等省,根据本省实际,很早出台了支持政策,发展了本地的渔船保险、农房保险和水产养殖保险;青海、西藏、内蒙古自治区等内陆省份,根据本地畜牧业发展实际,出台了一些发展藏系羊、牦牛、放牧羊的保险项目;上海、山东、北京、江西等地出台了支持本地蔬菜、水果保险的支持政策;甘肃省根据本地土豆、药材生产特点,也出台了支持本省土豆和药材生产的保险产品发展政策。不少省份也都从政策上支持建立了本地的农业保险大灾风险分散制度。

 

    四、选择符合本地实际的市场结构

 

    市场组织政策是一个重要政策,也是一个复杂的甚至是棘手的政策,那就是选择些什么市场主体,维持一个什么样的市场组织结构,来发展本地的农业保险。

 

    我国《农业保险条例》提出的原则是“政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进。”表明在原则上允许各类市场主体来提供农业保险服务,并按照市场规则运作。目前我国主要市场主体是商业性保险公司,同时个别有的省还有渔业互保协会、农机安全协会,还有少量的保险互助社。按照《条例》的精神,这些市场组织都可以来做农业保险的。

 

    但是这些市场组织资源的配置权在各个省、直辖市和自治区,中央并没有统一规定。就是说,选择什么样的市场主体,维持一个什么样的市场组织结构,要由省、直辖市、自治区来决策。上海市最早做出的市场选择是,在上海只由上海安信农业保险公司一家为本地提供农业保险服务,而且至今也不放行任何一家其他公司进入这个市场。而北京紧随其后,选择的是通过招标后的多家商业性保险公司进行有一定竞争性经营的市场组织结构。目前该市农业保险市场上有七家商业保险公司在经营。而浙江的政策是,组织由多家保险公司参与的“共保体”经营本省的农业保险。海南目前也选择了这种“共保”经营的市场组织政策。

 

    在有多家商业性保险公司参与农业保险经营的省份,为了减少恶性竞争带来的副作用,有的省采取给不同公司划分不同区域地市级区域或者经营不同业务的办法,充分发挥不同公司的特长,有适当抑制无谓的竞争和消耗,在一定程度上避免了重复建设和资源浪费的弊端。

 

    除了准入政策,还要研究确定退出政策。按现有条件,做好农业保险需要较大投入。为调动保险公司扎扎实实、认认真真培育开发农险市场积极性,解除后顾之忧,杜绝“劣币驱逐良币”的现象和机制,要加大打击违法违规力度。尤其要提高违规成本,促使上级公司严格管束基层机构,对出现系统性违规的要研究系统性惩处办法,避免头痛医头,脚痛医脚。

 

    在这几个层次上,各省有充分的自主权。

 

    其实从其他国家的实践看来,也是有不同的市场组织结构的选择。例如,加拿大、印度就采取的是由政府独家进行垄断性经营的农业保险市场组织政策。而美国则是经过改革后选择了有多家商业新保险公司进行竞争性经营的市场组织政策,2015年共有获准经营农作物保险的公司有15家。在西班牙、土耳其等国,他们的政策是有多家商业性保险公司联合共保经营农业保险。在日本,市场组织政策比较独特,既不是商业性保险公司也不是政府所有的国有公司,而是充分利用了民间的农业合作组织,即完全由农业保险合作社(农业共济组合)来为农户提供农业保险的直接保险业务。

 

    所以,各省需要在市场组织结构方面做出适合自己的选择和安排。

 

    五、组织各方力量做好本地风险区划

 

    农业保险是在广阔空间进行的,不同保险标的的风险大小在不同区域是不同的,不仅同一个县、乡,就是同一个村庄,土壤、气候、地形、地貌都会有很大差异,同样的作物在不同空间上面临的风险大小就会有显著不同。而农业保险定价是依据风险大小,这就要求我们在科学、公平、合理的前提下,为农业保险正确定价创造一个前提条件——做好本省的农业风险区划。设计本省的经营模式和方案,不能忽视这个要素。

 

    做好各地的农业风险区划,并在此基础上做出费率的分区,这实际上是各国发展农业保险的一条成功经验。有了风险区划,风险区划基础上厘定的费率才会比较公平合理,在农业保险经营过程中,才能减少投保农户的逆选择和道德风险,使农业保险在更加公平、公正和可持续的基础上运行。

 

    无论是其他国家还是我国的经验,都表明:风险区划工作要列入政府的工作视野,由政府统一规划、组织,并由政府部门、保险机构共同来完成。

 

    六、建立省级大灾风险分散制度

 

    农业保险与商业保险的重大区别之一是,商业保险对保险风险要做出选择,一般不选择巨灾风险,他们经营的风险就是相对可控的。农业保险特别是政府支持的政策性农业保险,承保的风险非常广泛,所以叫做“多风险”或“一切险”保险。保险经营机构对风险不能选择,所有巨灾风险,洪水、干旱、台风、病虫灾害、流性疫病等,按照政府的要求都要承保,这样,其风险责任就比较大。

 

    据美国学者的研究,一般财产保险的赔付率的离散系数是8.6%,而农业保险的赔付率的离散系数是83%,就是说,经营农业保险的风险是经营财产保险的风险的十倍。从美国农业保险经营的历史经验中,也有足够的数据来支撑这个事实(见右表)。从美国1990年到2014年的农业保险经营数据中可以看出,在这25年里,从纯保费的角度,他们有11年的赔付率是超过100%的。当然,仅凭赔付率这也许不能完全说明问题,因为他们使用的是公平精算费率,利润率非常低。但是费率本身是说明问题的,那就是他们的费率是在2%-15%之间,不比我国的农业保险费费率低。而大家都了解,家庭财产企业财产的保险费率通常不会超过1‰,就是说,农作物的损失率是一般财产的风险损失率的几十倍甚至几百倍。

 

    在认识这个特点和规律的基础上,凡是发展农业保险的国家,都会根据专门的法律、法规对农业保险的大灾风险管理做出制度性安排,建立其完善的农业保险大灾风险管理制度,以应对大灾风险下的赔付责任。不然的话,发生大灾之后,不是保险公司破产就是农民得不到赔偿,那么农业保险制度设立的目的就落空了。

 

    一般来说,这种大灾风险分散制度是由几个层次组成的:第一个层次就是保险公司自己,在科学精算的基础上提取足额的赔款准备金,同时在可能条件下建立额外的风险贮备金;第二个层次就是要做好再保险安排;第三个层次就是再保险不能完全解决赔款责任时的政府支持。

 

    这里的政府支持,有两个设计和路径:一个路径是像美国那种,事先设计好一种融资制度,允许在保险公司在大灾年份发生上述赔款困难时,向联邦政府一家政策性金融机构“商品信贷公司”借款,以解决偿付能力不足的问题。所借款项在以后年份逐步归还,当然这个借款利率很低。第二个路径就是建立不同级别的大灾风险准备金“资金池”,大灾发生公司赔付困难时,能够向省一级大灾风险准备金池融资,省级大灾风险准备经不足时,还可以进一步向中央一级大灾风险准备金融资。

 

    所以,省一级的农业保险经营制度中应该不忽视建立大灾风险分散制度,无论是事先安排的融资办法,或者是提前建立本省的农业保险大灾准备金。有了这种支持,保险公司才敢于放手本省做农业保险。有的省因为没有考虑设计大灾风险分散制度,保险公司多次发生超赔之后无法获得额外支持,或者千方百计不给农民赔款,或者不再那么热心做农业保险了。

 

    当然,到底选择那种大灾风险分散制度的设计思路,各省要根据自己的实际情况来确定。江苏就是采取建立省市县三级“大灾风险准备金”的办法,内蒙古自治区采取的是只建立自治区级大灾风险准备金。上海北京则是将一定赔付流程之上的风险责任由市政府财政来安排。

 

    七、做好本地农业保险发展规划

 

    农业保险制度建设是一个不断实践不断发展的过程,随着制度的日臻成熟和完善,农业保险也才会不断得到发展,以适应我们农业现代化的进程。

 

    实际上,其他国家也是这样,都是在不断根据本国农业发展需要做出规划,将农业保险向前推进。例如日本,1947年依据《农业灾害补偿法》建立农业保险之初,政府强制农民投保并进行补贴的保险标的并不多,主要就是水稻旱稻小麦大麦,牛马、桑蚕等,但随着日本农业问题的现代化发展,其农业支持保险政策大大扩展了,现在包括设施农业甚至花卉生产也都享受政府的保险费补贴。美国也是这样,最初的农业保险只是局限在小麦、玉米、棉花几种作物,但1980年以后,几乎所有农作物都包括到政策性农业保险的范畴里来了。这个发展过程就是一个因地制宜的规划过程。

 

    各省也应该是这样,要有前瞻的观点,根据推进本地农业的现代化的规划,将农业保险作为农业现代化发展的战略组成部分,合理地制定农业保险发展规划,以便使农业保险制度的建设与其相吻合和配套。农业保险的范围很广,种类繁多,从大类上分为种植业保险、养殖业保险和涉农保险。但这每一类农业保险实际上又涵盖几种甚至几十种保险类别和险种。而各省的包括财力在内的资源是有限的,所以,本地要重点发展的有哪些,先发展那些后发展那些,确定了农业保险目标才便于选择政府支持的重点和非重点,以及支持的先后顺序。

 

    我国正式试验和建立政策性农业保险制度要从2007年算起。如果说有些问题刚开始不明确是情有可原的,但是十年时间的实践使我们已经初步认识了农业保险,特别是政策性性农业保险的发展规律,应该使我国农业保险更上一层楼了。而省一级农业保险的经营模式和方案的建立和完善是一个最基本的环节,这个模式和方案越完善,我们的措施才会越得力,农业保险发展之途才会越走越宽阔,我们的农业现代化发展才越有保障。

 

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    注:1.赔付率指赔付额除以总保费;2.生产者赔付率等于赔付额除以生产者支付保费(总保费与保费补贴之差);3.转移效率指净赔付(赔付额加上保费补贴,再减去总保费)除以总保险开支(为保费补贴、经营费用补贴与再保险支持三项之和)。

 

    资料来源:美国农业部风险管理局

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