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政策性农业保险的范围应如何划定?

2015-07-21 13:33:29  作者:陈璨  来源:中国保险报·中保网  阅读:
    2015年5月6日晚到7日凌晨,河南省多地出现雷暴天气,全省农作物受灾面积达140.4万亩,其中小麦133.4万亩,油菜、红薯、花生等其他作物7万亩。受灾区域内的葡萄、核桃等经济作物受灾较重,基本绝收。河南省各地启动了农业保险理赔程序,对符合理赔条件的农户进行保险赔偿,减少农户经济损失,但是葡萄、核桃等经济作物,却暂时没有被列入保险范围之内。
 
    农业保险大部分是政策性保险,如果没有政府的财政和税收的支持、协助和参与,农业保险是不可能取得如此大进展的。那么政策性农业保险在中国应包含哪些险种,未来又应如何拓展其范围?
 
    2003年,党的十六届三中全会明确提出要探索建立政策性农业保险制度以来,连续7年的中央一号文件都对发展政策性农业保险提出了明确要求。2007年《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》文件出台,确定的补贴险种的保险标的为种植面积广、关系国计民生、对农业和农村经济社会发展具有重要意义的农作物,包括玉米、水稻、大豆、小麦和棉花,试点省份可以根据财力状况和当地农业政策导向,在中央确立的补贴险种以外自主选择其他农作物或养殖业险种予以支持。此后中央逐步扩大农作物保险品种和试点省份范围:2010年新增马铃薯、青稞为保费补贴品种等。
 
    在实际操作中,各级财政部门根据上级财政部门关于政策性农业保险的实施方案制定本地区的实施方案。例如安徽省财政局根据《农业保险条例》(国务院令第629号)、《财政部关于印发〈农业保险大灾风险准备金管理办法〉的通知》(财金〔2013〕129号)、《安徽省人民政府关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》(皖政〔2008〕42号)、《安徽省人民政府关于2015年实施33项民生工程的通知》(皖政[2015]1号)、安徽保监局《关于进一步完善和规范政策性农业保险工作的指导意见》(财金[2014]1489号),规定政策性农业保险2015年试点品种为:水稻、玉米、棉花、大豆、小麦、油菜、能繁母猪、奶牛,各地可结合本地实际,在上述试点品种范围内自主确定本地试点品种;同时,鼓励各地根据我省农业产业政策、当地农业生产特色以及本地财力状况,本着量力而行的原则,自主选择上述品种以外的其他种养品种开展特色农产品保险试点。
 
    由此可见,我国的政策性农业保险范围的确定流程是:上级制定补贴范围和政策,下级根据上级的政策实施农业保险,同时根据自己的实际情况开展农业保险,上级根据实际的开展情况进一步扩大政策性农业保险的种类,以支持农业保险的开展。
 
    美国划定财政补贴农业保险范围的做法对我国有一定的借鉴价值。研究发现,截至2011年,美国财政补贴政策已经覆盖了联邦作物保险公司(FCIC)提供的50%-90%保障水平下的全部保险产品。中国与美国具有相似的气候和作物,有着相似的自然风险,美国农业在集约化和规模化方面走在世界前列,而这恰恰我国城市化进程的一个主要趋向。
 
    近80年来,美国对财政补贴农业保险范围的划定方式并非是一成不变的,而是经历了两个阶段。
 
    1938—1993年按照作物品种来划分财政补贴的农业保险范围。1938年,美国政府颁布的《农业调整法》第五部分——《农作物保险法》,开始正式实施联邦农作物保险政策,第二年承保的农作物只有小麦一种。此后逐渐扩大保险品种:1942年,美国开始对棉花进行承保;1944年将保险品种扩大到亚麻;1945年扩大到对15个县的玉米和12个县的烟草进行保险。但到1980年,农作物保险的开展仅限于全国50%的县和26种农作物。1981年到1993年,农业保险的赔付率超过了150%,主要原因是农作物保险范围扩大后,数据积累却没有跟上,精算定价没有体现出区域扩大的风险水平。
 
    1994年至今,则是按照风险来划分财政补贴的农业保险阶段的范围。为了提高农业保险的参保率,1994年,克林顿政府制定了《农作物保险改革法》,主要以农民收入风险和产量风险作为补贴依据,受益于这一改变,美国农作物的承保面积达到当年可保面积的82%。此政策框架也一直延续。
 
    2010年以后,财政补贴开始重视风险等级。而按照2007年的《农业风险保障》,大幅度提高农业保险产品的保费补贴比例,补贴本身超出了保险公司实际的经营费用开支,反而成为对保险公司利润的补贴。于是,2010年,新农业补贴法案将各州按照承保历史进行风险等级分组,突出低风险组别和高风险组别的分保和超赔比例的差异性,这种持续性的高额差别化补贴政策促使农业生产风险得到了有效控制。
 
    2014年以后,财政补贴开始重视风险的细化。2014年1月29日,美国新的5年农业法案中将农业保险的作用得到扩展,设立了农业风险保障项目,收入补贴和农业保险共同构成了美国农民收入的“安全网”,收入补贴项目主要针对的是农业生产经营的市场风险,农业风险保障项目主要针对的是自然风险。
 
    美国农业保险范围的划定方式适应了其农业保险的发展。因而探索建立适合我国国情的划定农业保险范围的方式至关重要。
 
    农业保险具有复杂性和独特性。美国自1994年建立的以农民收入作为赔偿依据的农业保险至2012年的新农业法案,都是以农民收入风险作为划定范围的依据。而这种以收入为基础的农业保险品种的推出和盛行的重要条件就是美国有着全球健全的农产品期货市场,能够通过期货强大的价格发现功能来提前锁定价格水平。
 
    我国政策性农业保险的范围划定还处在探索阶段。笔者认为,一是划定政策性农业保险范围的方式需要一个符合中国国情的统一标准。我国农业保险市场的突出特点是发展历史悠久但是政策性农业保险出现的较为短暂,因而农业保险的数据较为丰富,可以考虑按照历史指数的标准进行范围划分,减少勘察成本,而未来的实践也将会走向简单易操作化的道路。
 
    二是划定政策性农业保险的范围是个循序渐进的过程,要不断发现和解决问题。正如美国从品种到风险的财政补贴农业保险范围的划定依据是在实践中一步一步检验发展而成的,我国的政策性农业保险的范围划分也要针对经营情况和对农业生产的恢复情况以及农户的参保率做出及时的政策性调整。在当前形势下,可以考虑针对不同的种类逐步归类出不同性质的保险项目,最终制定统一标准,进而涵盖所有农作物。

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