对农业保险的认识和思考

学术交流

2014-07-23 11:21:03 作者：王朝华来源：中国渔业互助保险阅读：

王朝华

2014年7月7日

一、对农业保险还须再高看一眼

近年来，党和国家将农业保险作为中央强农惠农政策的重要组成部分，作为支持和促进农村经济发展的重要手段，对农业保险的重视程度日益提高。2004年以来，连续十个中央一号文件对发展农业保险（政策性农业保险）提出明确要求，2014年的一号文件还将农业保险有关政策单独列出；在去年召开的中央农村工作会议上，习近平总书记讲话时专门强调：“农业保险一定要搞好”。在党中央、国务院、各级政府的高度重视下,农业保险实现了快速发展，政策支持力度不断加大,广度和深度大幅提升,服务“三农”的功能作用较好发挥。

但是，要实现习近平总书记提出的“中国要强，农业必须要强；中国要美，农村必须要美；中国要富，农民必须要富”的宏大目标，助力我们实现“中国梦”，还要对农业保险有更高更全面的认识。即：我们不但要从经济学的角度研究农业保险，还要从社会学和政治学的角度认识和分析农业保险，这恰恰是我们所欠缺的。因为，农业保险不仅是稳定农业生产、保障农民利益、管理农业风险的重要手段和工具，更是国家安全、社会建设、公共服务、民生工程的重要内容和途径。

（一）农业保险事关国家粮食安全。粮食安全关系国家安全，关系经济和社会稳定，正如李克强总理在十二届全国人大二次会议中央政府工作报告中所指出的，要“把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。尽管我国自2004年起粮食产量“十连增”，但粮食安全问题依然存在甚至比以往更加严峻。我国粮食的对外依存度越来越高，切实保障国家粮食安全已经上升为国家“一号战略”。日趋严重的自然灾害和环境污染严重制约了农业的稳定发展，特别是在全球农业一体化的大背景下，农业稳增长将面临更大的不确定性。作为保障粮食等主要农产品市场供应的重要举措，农业保险作用日益凸显。不断提高三大粮食品种和油料作物保险的覆盖面和保障水平，对于保障粮食安全乃至社会安全、国家安全意义重大。

（二）农业保险是化解风险社会的重要保障。20世纪80年代，德国著名社会学家乌尔里希•贝克提出“风险社会”的概念和理论，要我们感知现代社会带来的种种风险。现代社会，不仅仅是科学技术的现代化和物质的极大丰富，也是风险社会、危机社会，其表现为社会风险总量增大、风险类型繁多、风险结构复杂。复旦大学邓正来教授指出，风险社会不是一种事物，而是一种社会建构，一种社会定义。汪洋同志在广东主政期间曾向领导干部推荐郑永年先生的《保卫社会》一书，并提出“培育社会”的理念。从这个角度来看，我们可以认为，建立完善的农业保险制度是化解风险社会的重要保障。

（三）农业保险是公共服务的重要体现。当前，我国正在探索由全能型政府向有限型政府和服务型政府的职能转变，开展政策性农业保险符合政府职能转变的需要，是政府管理社会公共事务的权力与责任在农业上的具体体现。政府通过财政补贴、税收优惠等形式支持农业保险发展,以工业反哺农业,缩小城乡之间、工农之间差距,促进农业稳定发展和农民收入稳定增长,实现社会分配公平,是政府的职责所在。同时，做好农业保险也是政府构建能动社会的重要路径，社会至上、社会驾驭市场，以民生为第一要义，才是社会主义的本义。农业保险的介入使农民权益得到保障，农业生产能够正常进行，农产品的供求状况实现平衡，进而影响社会各个阶层的正常生活。

（四）农业保险是民生工程的重要内容。民生工程是政府坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障公民基本权利，提高生活水平，重点关心弱势群体，采取的一系列积极政策举措，农业保险是民生工程的重要组成部分。一方面，在当前农村社会保障体系不健全的情况下，农业保险可以在一定程度上起到社会保障的功能，这在贫困地区、特殊行业更显重要；另一方面，政府把农业保险作为服务“三农”的重要抓手，参与到农业的生产、防灾、销售等各个环节的全过程中，进行风险管理和灾后的经济补偿管理,把服务“三农”举措送到田间地头，也进一步密切了基层政府和农民之间的关系，促进农村社会和谐稳定。

总之，我们要跳出传统思维框架看农业保险，从经济学、社会学、政治学角度进一步深化对农业保险的认识，提高农业保险的位势，才能进一步做好农业保险工作。

二、农业保险的性质和政策定位

2013年3月起正式施行的《农业保险条例》规定，国家支持发展多种形式的农业保险，健全政策性农业保险制度。《农业保险条例》虽然把政策性农业保险写了进去，但是“政策性农业保险”在有关部门和领域还没有被完全认同和接受。应该说，农业（渔业、畜牧、林业等）保险服务于“三农”事业发展，关乎国家安全、粮食安全、社会安全、海洋主权、农民权益、国民健康、经济发展、社会进步，兼具公益事业、风险保障、社会保障和民生保障功能的工程，是公民社会和能动社会建设的重要内容和途径，更是政府公共管理和公共服务的具体体现。“政策性农业保险”理应得到政府所有部门和整个社会的共同认可。

政策性农业保险不是公共投资，不是为了单纯地拉动经济——保费规模的增长，而是中央强农惠农政策的重要组成部分，是农业支持保护体系的重要组成部分，本质上是一项重要的农业政策。更确切地说，政策性农业保险是利用农业保险的“外壳”注入政府支持农业的“内容”，是农业政策和财政政策的有机结合，不是金融政策，更不是金融杠杆。按照事权属性来说，农业保险是农业属性，应由农业部主导，农业部最熟悉农业生产、最了解农民，对农民也最有感情；保监会负责风险监管，保障农业保险经营机构的规范运营；财政部负责保费补贴资金的管理。当然，政策性农业保险也不能全部由财政承担，应该是政府、企业、社会组织、公民共同为社会稳定与和谐所承担的一份责任和义务。

从财政补贴角度说，政策性农业保险是财政制度的一种协调和安排，也可称之为“保险产品财政”，保险财政过程并不必然导致财政风险，一是保险产品创新效应贡献增长率高于保险偿付风险速率时，危机因素会被大量吸收；二是财政资本与保险产品创新结合程度越高，化解风险的能力就越强。

从经济学（政治经济学、制度经济学、福利经济学）、社会学、政治学角度看“三农”，农业是经济领域和层面的问题，农村是社会领域和层面的问题，农民是政治领域和层面的问题，单纯的农业政策不可能解决这三个不同领域和层面的问题，而政策性农业保险则完全可以在这三个不同领域和层面发挥重要作用。

对于政策性农业保险，还需要澄清一些误区或者认识：

一是过度依赖市场的误区。过度市场化，则必然导致经济和社会的失衡。在我国经济社会双重转型的关键时刻，我们不能简单地把经济领域和社会领域混同起来，简单地把经济政策应用到社会领域。因此，在提供公共服务方面必须遏制“市场原教旨主义”倾向。公共服务的概念，来自于政府提供公共物品的理论。公共物品具有非竞争性、非派他性和外部性，公共服务也必然具有上述“三性”，而市场行为则是与此背道而驰的。农业保险必须处理好“公共服务”与“市场竞争”的关系，不能一讲市场就是自由和竞争，或者就是减少政府干预，放弃政府的责任和义务。现代社会任何事务都不可能由单一行业或部门完成，而必须是社会化的协作，需要不同行业和部门的共识和整体合力。农业保险应是市场、政府和社会的有机结合，是政府+保险组织+农业保险对象+法制的混合体。

二是农业保险和涉农保险的误区。首先，农业保险应该涵盖农业的所有领域，这也是农业现代化和社会化协作的一个需要。发达国家只有农业问题，而我国则是三农（农业、农民、农村）问题，需要整个社会的支持与协作。对农业保险内涵的界定，不仅需要充分考虑我国的现实情况，也应当置身于社会进步和经济发展的大背景下。农业保险应该是“三农”最需要的、保险机构能承受的，要考虑不同行业的特殊性，将国家的需求、愿望和能力结合起来，而不应人为地区别农业保险和涉农保险。其次，大型的农业机械不是简单的财产概念，而是农业现代化之基础，是“机械的生产资料”，现代化的农业机械不仅是农民脱贫的重要手段，也是国家粮食安全的重要保障。渔船则更是一种特殊的生产资料，如果说农业机械还有租用一说，而渔船则完全是渔业生产者或直接投资或贷款或集资而建造，渔船不仅是生产工具，还是捍卫我国海权的重要力量。因此，农业机械和渔船理应成为农业保险的重要对象。最后，农业保险应该在服务“三农”中有更大的空间。比如说，十八届三中全会以后，农村土地流转出现了新的政策，失去土地的农民，其社会保障的缺失谁来负责，我们还需要不断地丰富农业保险的内容。

三是农业保险不能仅仅是指种植业，而应是包含了渔业、畜牧业、林业等在内的一个大农业的概念。诚然，种植业在大农业中占据着重要的地位，是人类得以存在和发展的基础，但是渔业、畜牧业、林业的功能和作用同样不可或缺。目前，在大农业中，种植业、畜牧业、林业相继被纳入中央财政保费补贴范围，唯独渔业始终游离在外。事实上，作为大农业的重要组成部分，渔业在改善国民的膳食结构（提供优质的蛋白质）、提高国民健康水平、保卫国家粮食安全、调整农业产业结构、促进农业经济增长和捍卫国家海权等方面发挥了积极重要的作用。作为中央强农惠农政策的农业保险保费补贴理应将渔业保险纳入其中。

四是农业保险的运行规则不应一刀切，而要根据各地经济状况、文化环境以及农民（渔民）的承受能力和认可程度来制定，要有一定的弹性。农业保险是一个多元的、复合的、相互依托形成合力的社会保障力量。在政策制定上，应该根据行业、地域特点制定扶持政策。渔业对于大农业来说是个小行业，但它又是一个特殊的行业，除了具有工农交叉、城乡交叉的特殊性以外，它的国际性和政治性特征非常突出，就是说海洋渔业还承担着捍卫国家海洋主权的责任和义务以及建设海洋强国的重要使命。此外，不同地域的保险保障程度也有很大的差异，主要由当地的地理环境、经济状况、文化、生产方式、生产工具所决定。在监管措施上，应该有商业保险和互助保险的区分，不能用监管商业保险的规则监管互助保险。如果说渔船保险是财产保险中的“垃圾”产品，那么，渔业养殖险则是渔业保险产品中的“垃圾”产品；这些都是商业保险公司淡出渔业保险市场的原因，互助保险以另外一种方式逐步建立了风险保障体系，应给予支持和肯定。

最后，农业保险不仅要遵循保险的特性和规律，还要遵循农业不同行业的特性和规律，把保险特性和行业特性有机结合起来，才能保障农业保险的可持续发展。

三、互助保险组织在农业保险中应发挥更大的作用

目前，我国农业保险经营主体分为商业保险公司和社会组织两类，前者主要集中在种植业和养殖业领域，包括人保财险、中华联合等20余家商业保险公司；后者主要集中在渔业、农机等领域，包括中国渔业互保协会、地方渔业互保协会和陕西、湖北等地农机安全协会等10余家协会。中国渔业互保协会等社会组织长期坚持开展互助合作形式的非营利保险，深得农（渔）民欢迎，但受体制等方面因素的约束，这类社会组织往往被排斥在农业保险政策扶持范围外，显失公平。

在农业保险模式的选择中，商业保险与互助保险之争由来已久，这背后当然也包括商业保险公司与互助保险组织的对比分析。不同经营模式各有利弊，世上没有十全十美，只有缺陷相对较小。著名的管理学大师彼得•德鲁克指出：“企业不是单纯的经济单位，企业的目的存在于社会责任之中，利润是企业能否有效履行社会责任的一个结果。”对于一个社会组织或者企业来讲，其优劣评价标准应该看其承担的社会责任或为社会做出的贡献。其实，搞好农业保险的顶层设计，我们完全可以避免“非此即彼”的思维方式，摈弃门户之见，商业保险和互助保险不是竞争关系而是竞合关系，应该让互助保险组织在农业保险中发挥更大作用，与商业保险公司相互依托、优势互补，形成整体合力，共同为发展农业保险贡献力量。

再进一步看，我国社会组织蓬勃发展，在社会治理体系中将发挥越来越重要的作用。2009年，原全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜在《学习时报》发表文章称，随着市场经济体制的建立，过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动，与一般民事活动不同，而与行政活动具有更多的相似性，不应由民法调整而应由行政法调整。很多中外学者也对“公民社会”、“能动社会”、“第三部门”、“非政府组织”、“治理与善治”等问题做过系统的论述，他们的结论就是：一个成熟的现代社会，是政府、企业和社会组织三种力量实现基本均衡的社会，在社会发展中，三足鼎立有助于形成和谐、稳定和持续的发展格局。十八届三中全会提出要加强社会组织管理创新，激发社会组织活力，并强调适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。顺应改革的大环境，随着社会组织改革的不断深入，在农业保险领域，互助保险组织也将会发挥更大作用。

四、政府在农业保险中的责任与义务

当前，政府在农业保险管理中的责任和义务，很容易非此即彼，要么大包大揽，要么“彻底脱钩”。应该明确，政府不仅仅是农业保险制度的设计者，还应该是直接参与者，政府的责任和义务主要体现在四个方面：

一是制度构建。政府要做好顶层设计，制订规则，提供公平的竞争环境。目前，需要在《农业保险条例》的基础上，制订出台实施细则和配套文件，进一步厘清政府和市场之间的关系，明晰政府各部门的职责分工，防止乱作为和不作为的现象，同时还要与时俱进地完善保险经营机构的管理规定，确保依法合规经营。

二是培育市场。政府要培育扶持不同类型的保险组织，承担完成农业保险的服务任务，尽管政府是公共产品的主要提供者，但政府不能包办全部具体事务，还应该通过“公私合作”的方式，发挥保险组织在具体经办业务上的积极性和创造性，完成公共服务的职责。

三是政策支持。政策支持主要包括：一是为关系国计民生，对农业和农村经济社会有重要意义的农业保险产品提供保险保费支持；二是对农业保险经营机构给予税收等方面的优惠政策；三是鼓励农业保险经营机构创新农业保险险种；四是建立国家统一的大灾风险分散机制，引导农业保险通过再保险和资本市场分散风险。

四是基础服务。政府特别是基层政府和农业服务体系（农经部门、技术推广部门等）不仅仅是农业保险的间接服务者，也应是农业保险的直接参与者。农业服务体系在提供基础数据、强化科技服务、指导科学生产、参与防灾减灾以及化解保险自身风险等方面发挥着重要作用，农业保险的发展离不开农业服务体系的技术支持。

发表于《中国保险报》

2014年7月22日