完善保险保障基金制度筑牢保险行业风险屏障

学术交流

2014-03-20 10:40:57 作者：陈文辉来源：中国保监会阅读：

党的十八届三中全会对我国全面深化改革作出了总体部署。作为市场经济条件下风险管理的基本手段的保险业，发挥市场在资源配置中的决定性作用，既给保险业的发展提供了空前的机遇和动力，也给保险业自身的风险保障能力提出了重大的任务和挑战。

为适应改革的新形势，保监会较早地确立了“放开前端，管住后端”的监管新思路。一方面，明确提出三大市场化改革，即：建立市场化的定价机制、资金运用机制和准入退出机制。另一方面，加快转变监管职能，着力防范化解风险，切实保护消费者利益。改革过程中，作为保险市场退出机制的重要组成部分，以及保险监管部门风险处置工具箱中的重要工具，保险保障基金制度的作用将越来越重要。

一、我国保险保障基金制度的功能作用

保险是经营风险的特殊行业，为了防范和化解自身面临的各种风险，保险保障基金制度作为一种内生机制应运而生。我国保险保障基金是指按照《保险法》和《保险保障基金管理办法》规定，由保险公司缴纳，全行业集中管理，在保险公司被依法撤销或者依法实施破产，其清算财产不足以偿付保单利益时，以及中国保监会经商有关部门认定，保险公司存在重大风险，可能严重危及社会公共利益和金融稳定的情形下，统筹用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的行业风险救助基金。

保险保障基金制度是以市场化手段进行风险处置的重要工具，因市场化而生，为市场化服务，在保险行业市场化改革，特别是在市场退出机制建立过程中，扮演着重要角色。

第一，保险保障基金制度是“放开前端”，建立和完善保险市场退出机制的重要前提

十八届三中全会《决定》明确了市场在资源配置中的决定性作用，并针对利率市场化改革，提出了建立存款保险制度。2014年，国务院将建立存款保险制度纳入全年金融体制改革的重点工作。与存款保险制度之于银行业的作用相类似，保险业也有自己的风险处置机制，即早已于1995年建立并不断有效发挥作用的保险保障基金制度。从功能上看，二者都是金融保障体系的重要内容，保护的对象都是金融产品消费者，为本行业的稳定发展提供重要保障，共同维护金融市场的稳定发展。相信在存款保险制度即将建立的大背景下，保险保障基金制度将乘势而上，抓住难得的发展机遇，为保险行业的改革创新提供更加坚实的制度保障。

按照“放开前端，管住后端”的监管新思路，保险监管部门将着力推进市场体系改革创新，简政放权，进一步激发市场发展的内生动力与活力，这是“放开前端”的要义。监管部门对市场的直接干预将越来越少，企业经营的自主程度将越来越大。然而，理论和实践表明，市场对于企业来说是双刃剑，适应得好就会带来巨大的经济效益，适应不好就会被市场淘汰。在市场化改革的大潮中，少数保险公司将面临亏损乃至破产的可能。保险公司的破产退出，基本导向是优胜劣汰和行业整体素质提升，但往往也难免会产生负面效应，对保险业乃至整个金融行业可能造成连锁反应，同时保险消费者的利益也难以得到保证。因此，就需要一个科学、完善、系统性强的保险市场退出机制，以市场化的手段，对危重风险和面临破产倒闭的保险公司进行处置，防范和化解行业风险，维护保险消费者合法权益。

保险市场退出机制是一项系统工程，退出形式和方式是多样化的，使用保险保障基金对保险行业风险进行处置是其中的一种重要方式。作为保险市场退出机制的一项基础工程，运用保险保障基金处置行业风险，既有助于整合优化保险市场资源，完善市场退出和风险处置的制度机制，改变以往保险机构“野蛮生长”“有生无死”的状况，又可以通过市场化手段，救助问题突出但有一定市场价值的保险公司，起到危重风险公司起搏器和灭火器的作用。因此，保险保障基金制度的不断完善，为加快保险行业市场化进程，逐步确立并完善保险市场退出机制，保障该退出市场的企业合法有序退出，提供了坚实的制度基础和资金保障。

第二，保险保障基金制度是“管住后端”，防范和化解保险行业风险的重要手段

今年的政府工作报告，强调要“健全金融机构风险处置机制”“完善金融监管协调机制……守住不发生系统性和区域性金融风险的底线”，这是今年金融体制改革的重要任务。对于保险行业来说，就是要在“放开前端”的同时，切实“管住后端”，守住保险行业风险底线。

从微观层面看，防范和化解风险是保险监管的首要任务，也是风险处置的基础工作。作为监管部门风险处置工具箱中的重要工具，保险保障基金风险处置的职能，决定了其管理和运作主体必须兼具行业风险监测和评估能力，以及风险识别和预警能力。按照风险监测的职责要求，保障基金公司在对保障基金进行筹集、管理和运作过程中，可通过建立科学客观、公信力强的风险监测和预警指标体系，持续监测、评估和预警保险业风险，形成行业风险监测报告，为监管部门提供决策参考；通过搭建商业和公共服务平台，整合相关数据资源，为企业风险管理提供数据服务，并为监管部门实施监管提供数据支持，切实起到行业风险的识别器和预警器的作用。

同时，要充分发挥保险保障基金制度的作用，还必须处理好与保险监管之间的关系。总体来说，二者是相互联系，相辅相成的。政府出于保护保险消费者合法权益，补偿救助保单持有人的损失考虑，建立保险保障基金制度。但是这一制度的建立往往面临不同程度的道德风险和逆向选择。因此，在使用保险保障基金进行风险处置的同时，监管部门还要切实做到“管住后端”，提高自身监管水平，加强对市场参与者的监管。

第三，保险保障基金制度是服务行业健康发展，切实维护消费者合法权益的重要保障

在市场经济条件下，所有市场主体平等参与市场竞争，同迎机遇和挑战。任何参与其中的企业都有发展壮大的可能，也有破产倒闭的可能，保险公司也不例外。我们以往出于保护保险消费者利益，维护保险行业稳定考虑，以国家财政资金为面临严重危机的保险公司“兜底”，这种做法社会成本高，既不科学，更无效率可言。与此相反，作为保险业防范和化解风险的重要防线，保险保障基金可以在风险发生时实施救济，个人和企业等机构的保单利益在保险公司倒闭时能够得到基本保障，不仅为保单持有人的经济利益提供了有效保障，增强了对保险行业的信心，还有利于保险业的健康运行和发展，有利于减轻国家财政和社会有关方面的负担。

同时，保险保障基金制度对于加强保险企业风险自控，也会起到一定的促进作用，间接地维护消费者合法权益。保险保障基金作用的充分发挥，有利于加强保险行业自律。比如，保险保障基金缴存具有强制性，可以通过改革保障基金的筹集方式，以基础费率加风险费率形式实行差别费率制度，对于风险大的公司，相应实行较高的费率。这样，一方面可以促使保险公司加强对经营风险的管控，另一方面也有利于形成行业内相互监督的机制。可见，差别费率制度不仅可以降低保险公司的道德风险和逆向选择，而且一定程度上减轻了监管部门的监管压力，对全行业的健康发展也大有益处。此外，实行差别费率制度的前提是对保险公司进行风险评级，可以考虑将评级结果公开化、社会化，以利于广大保险消费者和社会各界监督保险公司依法合规经营，促进保险行业健康发展，使消费者更放心、更方便地享受保险保障服务。

二、我国保险保障基金制度的发展与现状

我国保险保障基金制度历经近20年的发展，基金规模不断增长，管理体制逐步完善，保障功能日益增强。同时，保险保障基金也逐步走上了市场化、专业化运作的道路。这个过程大体可分成三个阶段。一是单独提取、专户存储的企业留存阶段。1995年《保险法》首次对保险保障基金进行了原则性规定，此后中国人民银行和财政部先后发文对保险保障基金制度进行了较为详细的规定。二是专户缴入、加强监管的集中管理阶段。2004年中国保监会发布《保险保障基金管理办法》，2005年各保险公司将已提取的保险保障基金缴入保障基金专户，实现了集中管理。2006年成立保障基金理事会，负责对保险保障基金的管理和使用实施监督。三是借鉴经验、积极改制的公司化运作阶段。2008年保障基金实施了公司化改制，经国务院批准设立中国保险保障基金有限责任公司（以下简称“保障基金公司”）。保障基金公司依据中国保监会、财政部、中国人民银行颁布的《保险保障基金管理办法》，负责保障基金的筹集、管理和运作。董事会成为公司最高决策机构，保障基金理事会自行终止。

保障基金公司的成立，标志着我国保险保障基金制度进入市场化、专业化的发展阶段。保障基金公司是一个提供公共服务的机构，是监管机关防范和化解行业风险的手段，同时公司又是一个实行公司化管理的机构，需要实行市场化、公司化运作。自成立以来，公司始终坚持以“为监管服务、为行业健康发展服务、为保险消费者服务”作为发展方向，旨在通过市场化、专业化的管理和运作，努力成为行业风险的识别器和预警器、风险公司的起搏器和灭火器、行业健康发展的稳定器和助推器。经过多年努力，公司业务逐步开展，基金规模不断壮大，余额从2008年末的149亿元增至2014年2月末的近490亿元，增长了2.3倍。

多年来，保障基金公司数次成功参与行业风险处置，救助有突出问题的保险公司，间接维护了保险消费者权益，保障基金作用得到了较好发挥。2008年9月公司成立之初接手管理保障基金持有的新华人寿保险公司股份，在持股期间依法履行大股东职责，加强内部风险控制，较好地维护了新华人寿的稳定与发展；2009年底通过股权转让方式，实现了保障基金的适时退出，为其顺利上市创造了必要条件。此后，保障基金公司又参与了中华联合保险公司的风险处置工作，在受托管理其主要股份、改选董事会、加强公司治理的基础上，通过注资方式，加快实现其市场化重组，促成引入战略投资者，使中华联合妥善解决了偿付能力不足的问题，经营状况稳步向好。

保险保障基金通过参与对新华人寿、中华联合两家保险公司的风险处置工作，不仅使其摆脱了经营困境，有效遏制了可能产生的行业风险，维护了保单持有人利益，而且通过实践积累了经验，从而为进一步筑牢行业风险屏障，助推保险业改革创新奠定了坚实基础。

三、进一步完善保险保障基金制度的几点思考

十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用，今年的政府工作报告中，也多次强调要落实好深化改革的相关政策，改革必将迎来新的突破和创新。对此，我们必须做好充分准备。首先必须清醒地认识到，市场化对保险行业发展的影响是广泛而深远的。我们必须以战略的眼光看待市场化，全面推进保险行业改革创新的重点工作。同时，要“更好发挥政府作用”，在全面深化改革的过程中，必须更加严格落实金融监管改革措施，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

从行业角度看，随着市场化的定价机制、资金运用机制和准入退出机制的逐步确立，保险业发展的市场化程度将越来越高，市场竞争将更加激烈，市场的决定作用将进一步显现，保险公司优胜劣汰将成为一种常态。为此，我们考虑从以下几方面着手，推进保险业改革创新，完善包括保障基金制度在内的市场退出和风险处置的制度机制，筑牢保险行业风险屏障。

一是加快改革创新，加强战略研究，助推行业发展。不久前召开的2014年全国保险监管工作会议，明确了推进保险市场体系改革创新的工作目标，其中改革重点内容之一，就是要深化费率形成机制改革。当然，这里的费率主要是指商业保险费率。不过，从即将建立的存款保险基金的收缴模式看，保险保障基金实行基准费率加风险费率的差额费率制度也是大势所趋。因此，要深入开展保障基金风险费率改革研究，探索按照保险公司的风险水平确定保障基金费率，从而降低道德风险与逆向选择。通过风险费率制改革，在提升基金规模的基础上，使保障基金管理更加科学化。同时，与保监会分类监管相结合，发挥价格调节的作用，督促保险公司加强风险管控。

二是完善监管制度，防范化解风险，提高处置能力。制度是管长远、管根本的。要切实“管住后端”，首先要围绕防范和化解风险，健全风险处置和救助机制，加快推动有关立法工作。具体到保险保障基金制度而言，要通过完善相关制度，切实提高基金的保障能力，丰富风险处置工具箱。一方面，要积极研究制定《保险保障基金管理办法》的配套规则，适当拓宽资金运用渠道，依法合规地推动保障基金的筹集、管理和使用；另一方面，有关部门要密切配合，进一步研究梳理相关问题，争取将《保险保障基金管理办法》上升为国务院管理条例，为保障基金更加有效地履行风险处置职能奠定坚实的制度基础。另外，要紧跟金融改革创新的步伐，提升保险监管力度和水平。政府工作报告首次提出要“促进互联网金融健康发展”。发展互联网金融，有利于降低金融交易成本、推进利率市场化，同时对我们的金融监管工作提出了更高要求。对于保险业来说，新的改革尝试和随之产生的风险，要求我们进一步丰富和完善包括保障基金制度在内的风险防范和处置手段，明确风险处置的触发条件，特别是加强对偿付能力不足风险和流动性风险的防范与化解，做到合理地“提前介入”和“早期纠正”，为金融改革的顺利推进保驾护航。

三是加强基础建设，搭建数据平台，强化风险监测。2014年全国保险监管工作会议指出，基础薄弱是制约保险监管现代化建设的瓶颈。下一步，要抓紧构建新型统计指标体系，做好数据体系和平台架构的统一规划，夯实科学监管和行业发展的基础。要充分发挥中国保险信息管理技术公司的作用，加快保单登记等数据平台建设。开展保单登记业务，是保险保障基金做好行业风险监测和风险处置的基础性工作，也是提升保险监管的科学化水平，服务行业发展的有效措施。必须切实把握住机遇，做实风险监测平台，逐步建立起对保险资金运用的风险监测机制，既为行业发展服务，也为保险监管服务。

四是加强对外交流，开展国际合作，建立国际声誉。习近平总书记中国梦理念的提出，昭示了实现中华民族伟大复兴的决心和信心。国家强大是全方位的，在国际组织中具有影响力就是很重要的一点。为此，我们要主动做好这方面工作，积极参与国际交流与合作，及早介入、尽早参与保障基金国际规则的制定，增强国家在国际组织中的话语权和影响力。通过参与国际交流活动，学习借鉴国外及台湾地区的成功案例，促进保障基金制度进一步完善；同时，通过深入梳理新华人寿、中华联合的风险处置工作，总结并形成具有自身特色的经验办法，在国际社会争取更多的话语权。

五是建立健全机制，搞好宣传教育，提振公众信心。树立健康向上的行业形象，提振保险消费者信心，对于保险业长远发展至关重要。一方面，要继续围绕保护保险消费者利益这一中心，坚持从解决突出问题和建立健全机制两方面入手，不断坚定广大消费者对保险业的信心。另一方面，信任源于认同，而要让广大保险消费者认同我们的工作，必须加强对保险知识和相关政策的宣传力度。我国保险保障基金制度发展至今已有近20年的历史，但是保险消费者对其了解程度并不高。因此，下一步要积极开展保障基金制度功能作用的宣传工作，通过平面媒体、网络渠道等方式，借助行业协会、保险公司等力量，加强对保险保障基金制度的宣传，提升行业保障形象和影响力，增加消费者认可度，实现提振消费者信心，助推行业健康发展的目标。