渔保协会

学习思考

政策性渔业互助保险制度的实践与思考

2013-03-15 13:41:00  来源:王朝华  阅读:
王朝华
    党的十八大高度重视“三农”工作,十八大报告中指出:“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重,要加大农村发展活力,加大强农惠农富农政策力度。”健全与完善农业保险的法律体系和制度、是贯彻落实党的十八精神的重要举措。发展政府支持下的农业保险,给予农民保费补贴,是确保十八大报告提出的“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”的具体体现,实施政策性农业保险制度,对增强农业风险防范能力、促进现代农业发展、增加农民收入具有重要的现实意义。

    作为农业保险的组成部分,我国渔业保险经过近20年的探索,走上了可持续发展的快车道,为农业保险的开展提供了一种可借鉴的模式。渔业保险之所以从无到有、从小到大、从弱到强,不断发展成长,其根本原因在于坚持互助保险机制和政策性渔业保险制度。当前,政策性渔业互助保险作为一项重要的渔业产业政策,在现代渔业、平安渔业、和谐渔业的建设中发挥着越来越重要的作用,并且在一定程度上促进了农村金融保险制度和农村保障制度的完善。因此,有必要对互助保险机制和政策性渔业保险制度进行深入研究,以促进我国农业保险体系和制度的不断完善。

    一、实施政策性农业保险和政策性渔业互助保险的必要性

    (一)政策性农业保险制度的政策沿革

    政策性农业保险是指为了实现政府的农业和农村经济发展的政策目标而实施的农业保险或建立的农业保险制度(庹国柱,2004)。农业是需要国家政策保障的战略性产业,建立政策性农业保险制度是我国的一项重要的产业政策。2003年3月1日实施的《中华人民共和国农业法》第四十六条规定,“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织”。从2004年开始,九年中央“一号文件”聚焦“三农”,对发展农业保险提出明确要求,“加快建立政策性农业保险制度(2004年)”、“稳步推进农业政策性保险试点工作(2006年)”、“完善政策性农业保险经营机制和发展模式(2008年)”、“健全政策性农业保险制度,完善农业保险保费补贴政策(2013年)”。2012年、2013年中央一号文件对“扶持发展渔业互助保险”、“开展渔业保险保费补贴试点”作了明确规定2012年11月12日,国务院公布《农业保险条例》,这是我国第一部农业保险的法律法规。其中第三条规定,“国家支持发展多种形式的农业保险,健全政策性农业保险制度”,并定位农业保险机构是指保险公司以及依法设立的农业互助保险等保险组织农业保险的政策属性以及互助保险组织的法律地位在条例中得到了明确。

    (二)农业保险的内在特性决定其必然带有政策性属性

    与一般财产保险相比,农业保险的风险覆盖面广、影响面大,发生巨灾损失的概率相对较大,其保险标的又多是有生命的动植物,再加上农业保险商品的准公共物品特性,使得农业保险采用纯商业性经营方式难以成功。农业生产的重要性和农业保险的特殊性,决定了其必然需要国家政策保障。从国际大环境看,农业保险几乎都得到了各国政府的支持和补贴。在我国,郭晓航教授1986年在保险学会第三届全国学术研讨会上首次提出“政策性农业保险”的概念。随着国家对“三农”问题和农业保险立法问题的关注,学界和业界都越来越接受和认可农业保险的政策性属性。正如国务院农村综合改革办公室副主任丁国光所说:“农业保险既是金融问题,也是农业问题,但本质上是农业问题,是国家以保险为工具实施的一项支农政策。

    (三)农业保险的特殊功能性要求其必须实施政策性保险

    首先,农业保险是处理农业非系统性风险的重要财务手段。农民通过少量的保费支出,把不可预料的农业风险损失转移出去,建立起一种可靠的农业风险保障、农业灾害补偿的经济制度。从风险管理的角度看,农业保险可以降低农民的风险预期,保护农民的生产积极性,是一种优于灾害救济的农业风险财务处理手段。其次,农业保险是政府实施收入转移政策的一种有效途径。现阶段,城乡收入差距已成为构建我国社会主义和谐社会的主要障碍。党的十八大指出,要“坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,加强农业保险工作,给予参保农民保险保费补贴,可以有效实现政府收入转移,符合国家城乡一体化发展战略。各国农业保险实践经验表明,政府对农业保险进行补贴,使农业保险的边际私人收益和边际社会收益基本接近,才能更好地发挥农业保险的风险管理作用。

    (四)建立渔业风险保障制度是建设现代渔业和保障渔民民生的必然要求

    1.从社会角度看,现代社会需要不断加强风险保障工作。

    人类社会不断向前发展,物质文化水平逐步提高,与此同时各种风险因素也日益凸现。现代化,不仅仅是科学技术的现代化和物质的极大丰富,现代社会也是风险社会、危机社会。德国著名社会学家乌尔里希•贝克在1986年首次提出了“风险社会”的概念;被誉为20世纪最伟大、最具原创性的思想家和政治哲学家的汉娜•阿伦特也将现代社会称之为危机社会。风险已成为现代社会的基本特征和内在品性。

    现代社会需要正确地感知和认知风险,把握其特征:一是风险表现形式的多样化,风险不仅表现为环境和自然风险、经济风险、社会风险、政治风险、战争风险方面,还包括文化、教育和人的危机;二是风险覆盖面的广泛性,风险广泛存在于社会的各个角落,覆盖所有人群;三是风险具有高度的不确定性和隐蔽性,而且后果严重。现代社会更需要加强风险防范,建立健全覆盖全社会的风险保障体系,提高社会的风险承载能力,渔业自然也不例外。同时,在风险社会的大环境中,从人类关怀、民生关怀的目标出发,我们也更应该强化“培育社会”和“保卫社会”的意识、信念和行动。

    2.从行业角度看,渔业的诸多特性更加凸显渔业保险的重要性。

    (1)高风险性。渔业是典型的高风险行业,体现在以下几个方面:台风、风暴潮、洪涝、海啸等灾害频发;渔民作业中因不熟悉渔业机械造成的人员伤残、因瞭望疏忽等原因造成的船舶碰撞、火灾和机械故障等现象时有发生;渔业生产投入多,生产效益不好,很容易引发金融风波;渔业资源衰退、生产空间不断受到挤压;渔业产品销售高度依赖市场,渔民的抗风险能力不容乐观。

    (2)政治特性。渔业的政治特性更多体现在海洋渔业上。渔船航行作业是对国家主权的宣示和维护,特别是在海洋权益斗争日益激烈的当前形势下,渔船和渔民已成为维护我国海洋权益的第一梯队,为他们提供保险保障具有重要的政治意义和战略意义。

    (3)国际特性。渔船经常在“过渡水域”、公海甚至是他国水域作业,使渔业具备了一定的国际特性。健全的渔业保险制度有利于加快我国渔业“走出去”的步伐,提高我国渔业的国际竞争力。

    3.从民生角度看,渔业弱势群体更需要渔业保险支持。

    渔民属于农民范畴,但又具有与农民显著的不同。首先,渔民缺乏基本的风险保障,渔民不像农民拥有土地作为天然社会保障,也没有清晰的海域使用权,其正常生产作业面临生与死的考验;其次,渔民增收的难度较农民大,近年来国家不断加大对农业的减负补贴力度,农民享有很高的政策收益,相对而言,渔民受益程度较低;最后,渔民是农民中的弱势群体,由于生产作业环境的恶劣,除少量的渔船船东外很多人迫于生计从事渔业生产(特别是海洋捕捞生产),渔民中大多数是社会的底层人员,文化程度低,他们除了捕鱼没有其它的谋生技能,转产转业困难,更需要社会的关爱。

    (五)互助保险模式更符合我国农(渔)业发展实际

    渔业的特性迫切需要建立渔业风险保障体系和制度,而渔业保险作为农业保险的组成部分,除具备农业保险的全部特征外,还有其区别与其他农业保险的独特性质,表现在:渔业的赔付率高,以盈利为目的商业保险经营渔业保险难以为继;巨灾风险的高度不确定性也对渔业保险的可持续发展提出挑战;渔民的分散性和流动性造成渔业保险市场经营成本高;渔业保险专业性强,跨渔业和保险业经营,技术性要求更高;道德风险和信息不对称导致的逆选择等问题,都决定了渔业保险单纯按照市场原则或单纯依靠商业性保险公司是行不通的,渔业保险必须采取更切实有效、更能适应我国渔业发展实际的发展模式。近二十年的探索和实践告诉我们,走渔业行政主管部门领导、协会运作、互助共济、财政补贴支持、渔民广泛参与的中国特色政策性渔业互助保险的发展道路是我国渔业保险发展的未来路径。

    二、渔业互助保险的模式和政策性渔业互助保险的发展实践

    (一)渔业互助保险的产生

    我国的渔业保险始于20世纪80年代,由当时国内唯一的保险公司——中国人民保险公司统一经营。20世纪90年代初,随着市场化改革的不断深入,商业保险公司为适应独立经济核算制度,开始全面收缩长期处于亏损的农渔业保险。在商业保险逐渐萎缩甚至退出渔业保险市场的情况下,中小型渔船投保无门,广大渔民群众有自发组织进行互助共济保险的需求。为建立渔业风险保障体系,巩固渔业经济体制改革成果,提高渔船船东的防灾抗灾能力,保障渔业生产稳定发展,农业部于1994年7月主导成立了中国渔船船东互保协会(2007年10月更名为中国渔业互保协会),开展业内的非营利性互助保险业务,开始了我国渔业互助保险的探索实践。

    (二)渔业互助保险的发展实践

    渔业互助保险组织在农业部主导和各级渔业行政主管部门领导下,紧紧依托各级渔业行政执法部门,组织全国范围内的广大渔民开展互助保险,在保险服务、公益服务方面都取得了显著的成绩。

    1.保险服务

    目前,渔业互助保险的业务范围已覆盖全国所有沿海省(区、市)、内陆重点渔业省份和香港、澳门特别行政区,在农业部三个海区(黄渤海区、东海区、南海区)和20多个省市建立了渔业互助保险机构,其中9个省市(广东省、浙江省、山东省、江苏省、河北省、辽宁省、福建省、海南省、宁波市)设立地方协会,建立了较为完善的组织服务体系。自成立以来,服务险种不断增加,保障范围不断拓宽,渔民险从人身意外伤害扩大到雇主责任、附加意外伤害医疗互保;渔船险从全损互保扩大到综合险互保,并逐步开展了南沙生产涉外责任,港澳流动渔船第三者风险责任互保,水产养殖互保,渔业系统行政、执法及科研人员综合保障计划,渔业基础设施、渔用产品质量责任互保等险种。同时,渔业互助保险服务水平和能力不断提升,互保费率从成立之初平均降低了40%,有效减轻了渔民的缴费负担,保障了渔民会员的根本权益;理赔服务程序规范简化,赔付迅速及时,渔业互助保险品牌得到渔区渔民群众的广泛认可。在国家没有资金投入的情况下,渔业互助保险实现了良性循环发展,具备了一定的偿付能力,目前,全国范围内(包括地方协会)风险准备金积累已超过8亿元。

    2.公益服务

    近年来,互助保险服务由事后提供的经济补偿向为渔业安全的事前、事中、事后全程服务兼备转变,事前防灾减灾、事中积极救助、事后快速赔付,在保障渔业增效、渔民增收和渔区社会稳定方面,做了大量卓有成效的工作。包括对渔民群众进行安全生产及互保知识的培训和教育,增强渔民群众的安全生产意识和技能;加强防灾减灾宣传和教育,先后编辑出版了《渔船船长职业安全手册》、《网机猛于虎》、《全国渔船船员培训统编教材》等书籍近20万册;协助印制《安全生产,警钟长鸣—渔业安全生产宣传教育片》3万套,免费发放到渔村、港口、船头和渔民手中;出资研制渔用网机保护装置,避免网机伤人事件的发生;出资补贴渔民船东购置救生设备,免费发放救生消防器材、急救药品、便民工具等;积极帮助困难渔民,对遭受灾害的渔民进行慰问和救济;通过与银行合作采取委托贷款的方式向会员发放小额贷款,解决解决渔民会员生产性资金短缺的困难等等。

    (三)政策性渔业互助保险初见成效

    2008年,在各地开展政策性渔业保险试点工作的基础上, 农业部启动渔业互助保险中央财政保费补贴试点工作,使渔业互助保险进一步完善,政策性渔业互助保险制度逐步建立。农业部每年设立1000万元专项资金,在辽宁、山东、福建、广东、江苏、海南和浙江七省重点渔区对渔船全损互保和渔民人身平安互保进行保费补贴,补贴比例分别为25%和20%。中央财政补贴的示范意义和杠杆作用凸显,提高了地方政府对渔业互助保险工作的重视程度,带动了试点地区地方财政配套补贴资金的落实,同时也极大地促进了全国其他地方政府和渔业行政主管部门加大支持力度、出台补贴政策。在农业部支持下开展的政策性渔业保险试点已有5年时间,形成了一整套科学、完善的运作模式和方案制度,为下一步渔业保险纳入中央财政大农险保费补贴范围积累了经验,奠定了良好的基础。

    三、对渔业互助保险和政策性渔业互助保险的认识

    1. 渔业互助保险的优势

    渔业行政主管部门领导——开展渔业互助保险的意义不仅表现在渔业保险本身,更是一项重要的产业政策。农业部和各级渔业行政主管部门主导渔业互助保险发展,可以将渔业互助保险置于渔业产业政策中去统筹规划,发挥政策合力,提高渔业互助保险的效用和效率。同时,还可以有效整合渔政、船检、港监的行政管理优势以及水产技术推广、科研院所的技术优势,更好地指导渔业互助保险工作开展。

    协会运作——协会运作可以将服务渔民的网络窗口前移到第一线(渔港码头),最大限度实现低成本运作;还可将渔业互助保险与渔民服务紧密结合,利用赔付后不予分配的结余资金免费为渔船配备救生设备、急救用品,开展安全生产宣传和技能培训,奖励渔船开展海上救助,有效降低了事故发生概率。

    互助共济——参保渔民作为一个利益共同体,风险共担、利益共享,有利于发挥渔民的自觉性和主动性,降低风险损失;渔民主动参与渔业互助保险决策、相互监督意识强烈,有效降低道德风险和逆选择的发生。

    财政补贴支持——财政补贴是政策性渔业互助保险可持续发展的基本条件,财政补贴作为政府反哺农业的重要手段,对渔业互助保险提供保费补贴,可以有效降低渔民参保负担,提高保险保障覆盖面和保障能力,加快渔业风险保障体系和制度的建立。

    渔民广泛参与——渔民广泛参与,一方面可以保障政策性渔业互助保险决策的科学性,更有针对性的解决渔民的燃眉之急;另一方面,还可以最大限度地降低行业的波动性,产生“规模经济”效应,最终降低保险成本,从而吸引更多的渔民参保,形成良性互动。

    2.渔业互助保险的社会责任、政治责任和重要使命

    古典经济学理论中的一个基础假设是将利润最大化作为每个企业生存的基本目标。但是,现代西方的一些学者已经开始对这一观点进行反思。著名的管理学大师彼得·德鲁克指出:“企业不是单纯的经济单位,企业的目的存在于社会责任之中,利润是企业能否有效履行社会责任的一个结果。”美国著名的环境经济学和企业家保罗•霍肯更是对现有企业模式提出批判:“企业毁掉这个世界,没有更含蓄的方式来表达这个意思。……企业已经迷失了自己的核心使命,即通过‘服务、发明创造和遵守伦理原则来促进人类的总体福祉’……”。因此,对于一个社会组织或者企业来讲,其优劣评价标准应该看其承担的社会责任或为社会做出的贡献。

    农业部牛盾副部长在2009年底调研中国渔业互保协会后指出:渔业互保协会是农业部的一个重要组织,渔业互保协会的工作是国家保险事业的重要组成部分。渔业互保协会事业的发展,也是我们国家现代渔业建设的重要内容,是“三农”事业发展的重要组成部分,在渔业实现现代化过程中起到了社会稳定器和政府好帮手的作用。渔业互助保险的存在是社会和历史的必然,互助保险制度承担着保障渔民生命财产安全的社会责任,维护我国海洋权益的政治责任,服务“现代渔业、和谐渔业、平安渔业”建设的历史使命。

    3. 渔业互助保险和政策性渔业互助保险既是一种事实的存在,也是一种存在的哲学

    我国渔业互助保险和政策性渔业互助保险顺应时代的发展和历史的要求出现在不同时期,是一种事实的存在,其模式符合我国的国情和渔业的生产实际,是我国农业保险保障制度的创新举措,这种形式和模式的存在,更是一种存在的哲学。黑格尔在《法哲学原理》指出“凡合乎理性的东西都是现实的,凡现实的东西都是合乎理性的”,即“存在即合理”,渔业互助保险组织的产生和发展就是一种合理的存在,符合事物发展的要求、特点和规律。

    一是渔业互助保险和政策性渔业互助保险的开展解决了渔业保险的政府失灵、市场失灵、契约失灵的问题。渔业保险是一种公共物品(或准公共物品),在竞争市场上不容易成交,存在“市场失灵”。若完全由政府兴办,由于政府部门之间缺乏竞争、政府的自我扩张倾向,权利寻租和缺乏监管等问题,极易造成效率低下,产生“政府失灵”。政府和非营利组织在提供公共物品、社会服务上是互补关系(美国的经济学家伯顿.维斯布罗德研究提出),作为非营利社会组织的渔业互保协会可以弥补政府未能充分提供渔业保险的不足。此外,由于信息的不对称,仅仅依靠生产者和消费者之间的合约难以防止生产者坑害消费者的机会主义行为,渔业互助保险组织不以营利为目的自然就解决了这种“契约失灵”现象。

    二是渔业互保协会参与公共事务管理,也符合公共行政要求和公共服务要求。原全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜在《行政法发展的五大趋势》一文中也讲到:“随着市场经济体制的建立,行政国家正在向法治国家转变,全能政府正让位于有限政府,过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动,与一般民事活动不同,而与行政活动具有更多的相似性,因此,不应由民法调整,而应由行政法调整。”一个成熟的现代社会,是政府、企业和社会组织三种力量实现基本均衡的社会,在社会发展中,三足鼎立有助于形成和谐、稳定和持续的发展格局。

    三是政策性渔业互助保险的开展符合政府职能转变的需要,是政府管理社会公共事务的权力与责任在渔业行政管理部门的具体体现。渔业互助保险事业能够不断发展壮大,其中一个重要原因就是政府职能在渔业保险中发挥了重要作用。渔业保险脱离了渔业行政管理和专业化队伍的支持,是无法生存的。渔业互助保险和政策性渔业互助保险工作的开展,也使渔业行政主管部门将渔业保险工作纳入渔船安全管理之中,延伸了渔业服务领域,有利于安全生产的管理和建设长效机制,使农业部渔业工作、渔业系统的职能进一步完善。

    四是建立政策性渔业互助保险制度也是发展混合经济的现实需要。“混合经济”被美国哈佛大学经济学教授达尼·罗德里克称之为“20世纪最宝贵遗产”,这个概念体现在政策性渔业互助保险上,一是指社会管理的共同化,即政府、企业、新社会组织、公民共同参与的社会管理新格局;二是指服务队伍的合成化,即服务队伍中既有渔政、港监、船检、技术推广、科研院校,又有行业协会、专家学者、渔民群众的共同参与;三是指保费来源的多元化,即渔民个人、投资人投资、政府财政补贴和社会捐赠的多渠道的保费资金来源;四是指所有制形式和经营方式的混合化,即多种所有制形式共存,保险和金融混业经营的格局。政策性渔业互助保险充分发挥了社会化协作的作用,在多个层面、多种形式上实现了优势互补。

    4.政策性渔业互助保险符合我国现代渔业发展的内在逻辑

    理解一种社会历史现象的关键是把握其发展内在逻辑。伴随发端于农村的改革开放大潮,我国渔业在大农业中率先走向市场,走出国门、放开价格,在改革中探索创新,在改革中快速发展,渔业由改革开放前的一个“副业”迅速发展为农业农村经济中的一个不容忽视的重要产业。然而,渔业经济的发展并不是发展的全部,不能完全解决渔业所有的问题,经济的发展最终只有落实到人自身的权益保障上,发展才有意义。政策性渔业互助保险制度通过稳定渔业收入预期减小了渔民贫富差距,通过组织的建设畅通了利益表达、对话的渠道,通过互助共济的精神唤起了渔民的合作热情和社会责任,作为渔业社会保障制度的重要内容也保护了渔民的合法权益,是社会建设不可缺少的一部分,也是渔业全面发展的一部分,符合我国渔业发展的内在逻辑。

    四、农业保险立法工作的新进展给渔业互保组织带来新机遇和新挑战

    政策性农业保险是中央强农惠农政策的重要组成部分,是灾后补偿的一个机制,是公共管理和公共服务的具体体现,是维护和促进社会稳定、和谐、进步和经济发展的推进器,其性质是公益性服务。从某种意义上说,政策性农业保险是财政制度的一种协调和安排,也可称之为“保险产品财政”。有必要强调的是,保险财政并不必然导致财政风险,当保险产品创新效应贡献增长率高于保险偿付风险速率时,危机因素会被大量吸收。此外,财政资本与保险产品创新结合程度越高,化解风险的能力就越强。

    《农业保险条例》是我国农业保险领域第一部法律法规,推动建立政策性农业保险制度,发展多种形式的农业保险,完善财政补贴,建立大灾风险分散机制等措施在《条例》中得以明确,有效解决了长期以来渔业互助保险法律支持缺失的问题。作为《条例》支持的保险组织模式,渔业互助保险组织未来的发展面临着前所未有的机遇,但同时也会面临更多的问题和挑战。

    (一)大灾风险分散功能必须通过巩固“全国一盘棋”的格局实现

    同商业保险公司相比,渔业互助保险组织的规模比较小,而农(渔)业风险又具有明显的区域性特征,小范围、单个地区的互助保险组织很难有效的分散风险。特别是大灾和巨灾风险。因此,渔业互助保险组织必须要坚持“全国一盘棋”的原则,不断巩固和加强“全国一盘棋”的格局,才能有效地转移和分散大灾风险,形成全国性的渔业风险保障体制。

    (二)条例对渔业互保组织的内部控制和偿付能力提出更高的要求

    渔业互助保险事业已经进入了“深入发展期”,经过近二十年的发展壮大,渔业互助保险组织取得了令人瞩目的成绩,但是应该看到,在业务开展过程中的不规范现象仍然存在,作为准金融性质的社会团体,互保组织的财务管理制度还在摸索建立的过程中,互保业务流程也需要进一步理顺和规范,互保组织必须按照国务院保险监督管理机构的要求对内部管理控制制度进行完善,来弥补这些不足。

    因为互助保险的特殊组织形式,互保组织的准备金积累速度和规模都受到限制,而《条例》要求经营农业保险的保险机构的偿付能力符合国务院保险监督管理机构相关规定,并明确要求在农业保险理赔时要足额支付赔偿金,这些规定对互保组织的偿付能力提出了更高的要求。各级渔业互保机构应对照保险监管机构的要求对偿付能力进行重新评估和科学测算,根据偿付能力合理安排业务开展规模和范围,严防因偿付能力不足给整个互保系统带来无可挽回的影响和损失。

    (三)加强人才培养和队伍建设

    近几年来,特别是2009年牛盾副部长提出加强“五个建设”要求以后,各级渔业互保机构在队伍建设方面做了很多工作,也取得了一定的效果,渔业互助保险工作人员的整体素质和业务水平都得到了提升。《条例》实施后,渔业互助保险组织需进一步加强队伍建设,完善各项制度,加强行业自律,强化内部管理,深化改革用人机制,善于引进人才、培养人才、用好人才,以适应政策性渔业互助保险的新形势、新变化、新要求,建立一支相对独立的专业化、职业化和规范化队伍。

    中国渔业互保协会将按照国家保险业监管对从业资质、偿付能力、内控制度、业务素质等有关规定,深入贯彻牛部长对协会提出的加强“班子建设、制度建设、业务建设、队伍建设、文化建设”的指示精神,在渔业互助保险事业进入“深入发展期”的时候,始终保持清醒的头脑和谦虚谨慎、艰苦奋斗的工作作风,力争通过不断地理论研究和扎实工作,为渔业和渔民提供更好的服务。

相关新闻