渔保协会

学术交流

对构建渔业风险保障体系和制度的思考

2014-01-10 15:54:20  来源:渔保协会  阅读:
王朝华

 

  在全国渔业工作会上,韩长赋部长指出:当前和今后一个时期,是我国经济社会发展重要的战略机遇期,是我国现代农业建设的关键阶段,也是渔业转变发展方式,提高发展质量和效益的重要时期。……要始终把维护渔民合法权益,解决渔民民生问题作为工作的出发点和落脚点,积极推动建立健全安全生产和社会保障体系,切实提高渔业防灾减灾和安全保障能力。


      牛盾副部长在讲话中说道:要高度关注民生问题,把维护渔民根本利益和合法权益作为渔业部门工作的根本要求。……要积极推动建立健全渔业安全生产和社会保障体系,特别是积极争取扩大渔业政策性保险试点,加快推进渔业保险制度建设。

      部领导的重要讲话,指出了建设现代渔业的三个核心问题,一是渔业的发展方式,这是建设现代渔业的关键问题;二是关注渔民民生问题和维护渔民合法权益,这是政府的职能和共产党人的宗旨;三是渔业风险保障体系和制度的建设,这是社会和谐稳定的润滑剂和稳定器,而金融、保险服务则是其中的核心内容。下面,我仅就建立渔业风险保障体系和制度谈一些个人的看法。

      一、建立渔业风险保障制度的必要性

      众所周知,渔业是典型的高风险产业,被公认为是世界上最危险的职业之一,据IMO、FAO以及美国职业安全与健康研究部门统计,海上真实死亡率为160—180人/100000人/年;中国渔业互保协会1999—2005年的统计数据显示,入保的渔民会员,年均死亡率为0.213%、伤残率为0.596%,渔船船员死亡失踪与受伤残疾的比例大致为1:6。我国每年渔业死亡率远远高出煤矿、建筑、铁路等行业,渔业本身具有的诸多特性决定了其必须建立渔业风险保障制度,必须实行渔业保险。

      (一)渔业的复杂性

      1.作业地域复杂。渔民是一个特殊群体,他们不像农民拥有使用权相对稳定且明确的土地,从事海洋捕捞的渔民,没有明晰的海洋使用权,他们追逐鱼群,作业地域远离陆地,主要收入来源依赖于渔业资源和渔船这个比较复杂的生产工具。流动作业的渔船造成渔业不同于其他行业的特性,变化莫测的海域状况使得渔民的生产活动充满了风险。另外,由于海上作业时间长(大洋性渔船在海上作业的时间长达18个月甚至20几个月),渔民远离家庭和人群,没有报纸、广播和电视,文化生活乏味枯燥,缺少语言交流,极易造成人性的扭曲,给渔业安全生产带来不良影响。

      2.渔民成分复杂。随着改革开放以来渔业的长足发展,对于渔民身份如何界定已经引起国内专家学者的广泛关注,因为,现在,我国既有以劳动投入为主的捕捞渔民、养殖渔民、半农半渔的兼业渔民、渔业雇佣工人、转产转业的农村剩余劳动力,又有以资本投入为主的船东、渔业投资人等,渔业人口的成分很难进行清晰界定。

      3.渔业是一个特殊产业。渔业属于我国大农业的重要组成部分,是我国重要的基础产业。渔产品既可以作为食品加工业的工业原料进入工业环节,也可以不经过加工直接作为最终消费品。渔业产业链各环节之间不仅环环相扣,还可以实现行业的跨越,如渔业科研、渔业装备制造(渔船修造、渔具和仪器制造)、渔港设施建设、渔需物资供应、水产品的冷冻储藏、运输和销售以及渔业金融与保险等众多产业与渔业行业部门的管理,涉及面非常广泛。

      (二)渔业的独特功能性

      1.渔业具有政治特性。渔业的政治特性更多体现在海洋渔业上。中国渔船航行作业在祖国的领海和专属经济区,是对国家主权——海洋领土、海洋权益、海洋资源的维护;悬挂五星红旗的渔船是我国流动的国土。

      2.渔业具有国际特性。渔船在“过渡水域”作业,必须遵守双边渔业协定;在公海作业,要遵守国际公约;在他国水域作业,需要遵守所在国的法律法规;在外国港口停泊,要遵守港口国管理制度(PSC)。另外,出口的水产品,如遇质量安全问题,很容易引发国际贸易纠纷。

      (三)渔业的多重交叉特性

      1.渔业具有工农交叉特性。从事渔业的大量渔民本身就是农民,他们居住在农村,沿袭着农村传统的生产生活方式,但渔业的生产过程又体现了工业化和社会化协作的产业特性,渔业的捕捞、养殖、加工、运输、销售过程呈现了工业一体化格局。渔业对生产工具有特殊的要求,对高科技有严重的依赖。渔民吃的是商品粮,对市场的依存度高。

      2.渔业具有城乡交叉特性。我国渔业经济的组织模式基本呈现为商业化公司制的产业经营型模式和家庭或合伙制的糊口生存型模式。前者主要集中在城镇,工(商)业特性突出,而后者基本集中于农村,农业特性突出。

      3.渔业是传统作业方式和现代作业方式交叉的特殊产业。我国渔船的技术装备虽然在不断提升,但近90%的渔船还是12m左右的木质渔船,因而传统作业方式和现代作业方式将长期并存。另外,我国水产加工业也呈现着手工作坊和现代企业共存的特点。

      (四)渔业的高风险性

      1.自然风险。我国是世界上自然灾害较为严重的国家之一,台风、风暴潮、洪涝、冰冻、地震、海啸等极端恶劣天气频繁发生,对我国渔业产生重大影响。每年因自然灾害和意外事故造成的渔业直接经济损失高达200亿元,发生在2006年的“桑美”台风和2007年的“3.4”风暴潮就是例证。

      2.人为风险。渔民作业中,因不熟悉渔业机械造成的人员伤残、因瞭望疏忽等原因造成的船舶碰撞、因操作失误引起的机械故障和火灾等都是人为风险。另外,渔民为抢夺渔业资源而进行的械斗、被海盗袭击、以及被外国军警抓扣等也日渐增多。

      3.经济风险。渔业生产工具具有科技性强、投资大、回收周期长等特点,而渔业的投入产出过程又面临着各种风险。一是借贷风险大。如果渔民无法通过银行得到贷款支持,转而通过民间借贷或高利贷,很容易引发金融风波。二是生产空间缩小。随着双边渔业协定生效,我国作业渔场面积大幅度缩小,加之近外海传统经济鱼类持续衰退、海域环境污染日益加剧,使得渔民生存空间不断受到挤压,而渔业养殖用地又因耕地保护受到制约。三是生产成本增高。船用设备和材料以及柴油价格持续上扬、劳动力成本不断增高等使得渔业生产成本加大。

      4.市场风险。渔业产品销售高度依赖市场。渔民不像农民,由政府收购粮食,渔民的收入增长完全依赖于市场,市场价格和社会购买力波动给渔民收入增长带来隐性风险。由于我国渔业组织化程度较低,渔民的抗风险能力不容乐观。

     二、保险业的发展实践

     保险业发展经历了三个历程:

     (一)群众互助共济阶段。应该说互助共济保险是保险的起源,并贯穿了保险的整个历程。据公元前18世纪《汉谟拉比法典》中的最早文字记载,以群众互助形式的各种为个体和群体利益所采取的救灾和补偿损失的方法,就已经孕育了保险的胚胎。

     (二)商业保险、互助共济运作阶段。海上保险起源于14世纪,最早规范运作的商业保险公司是1688年成立的英国的劳合社,迄今已有300余年历史。在此期间,互助保险不但没有萎缩,反而得到迅猛发展。1922年第一个国际性的互助合作保险组织——国际合作和相互保险联合会成立(简称ICA,1992年改名为国际互助保险联盟,简称ICMIF),对世界各国群众性互助保险事业的发展起了积极的促进作用。

     (三)政府补贴,多模式共存阶段。20世纪以来,世界上很多国家都加大了社会保障的力度,保险业进入了一个商业保险、互助保险、社会保险、政策保险模式共存的阶段。这个时段,还有一种模式,即以各类基金会为主的复合型社会保障模式,主要存在于美国,是一种以社会捐赠为主,市场、社会、政府有机结合,由各类基金会(协会)来运作的模式。

      纵观保险业的发展史,其运作方式和运作主体呈多样化趋势,每个阶段在时间上是继起的,在空间上是融合的,不同的保险模式之间各有优势和特性。


      三、我国开展渔业互助保险的制度成因

      渔业保险属于农业保险范畴,从经济学角度看是一种商业行为,从社会学角度看是一种社会保障制度,不完全是商业行为。在我国渔业保险发展实践中,随着商业保险因渔业的高风险退出市场,在政府支持下的渔业互助保险具有较强的行政色彩。

      (一)渔业互保协会参与公共事务管理,符合公共行政要求

      全国人大常委会委员、全国人大内务司法委员会副主任委员陈斯喜在《行政法发展的五大趋势》一文中讲到:“随着市场经济体制的建立,行政国家正在向法治国家转变,全能政府正让位于有限政府,过去许多由政府管理的公共事务正越来越多地转由社会通过各种行业协会、事业单位、非营利组织等依法管理。这些行业协会、事业单位、非营利组织等管理公共事务的活动,与一般民事活动不同,而与行政活动具有更多的相似性,因此,不应由民法调整,而应由行政法调整。”一个成熟的现代社会,是政府、企业和社会组织三种力量实现基本均衡的社会,在社会发展中,三足鼎立有助于形成和谐、稳定和持续的发展格局。渔业互保协会参与公共事务管理,符合公共行政的要求。
      
      
(二)建立渔业风险保障体系和制度是政府管理社会公共事务的权力与责任在渔业行政管理部门的具体体现

20世纪80年代,商业保险公司逐渐退出我国渔业保险市场,中国渔业互保协会在农业部支持下应运而生,在没有国家投入的情况下稳定发展,逐步壮大。其中一个重要原因就是政府职能在渔业保险中发挥了重要作用。渔业保险可以充分发挥行业管理优势,能最大限度地降低道德风险,特别是渔业系统有一支强大的行政执法、技术服务、科学研究和专业协会队伍,是渔业互助保险开展工作的强有力支撑。可以说,渔业保险脱离了渔业行政管理和专业化队伍的支持,是无法生存的。

      (三)建立渔业风险保障体系和制度是发展混合经济的现实需要

      “混合经济”被美国哈佛大学经济学教授达尼•罗德里克称之为“20世纪最宝贵遗产”,这个概念体现在渔业及风险保障领域,一是指社会管理的共同化,即政府、企业、新社会组织、公民共同参与的社会管理的新格局;二是指服务队伍的合成化,即服务队伍中既有渔政、港监、船检、技术推广、科研院校,又有行业协会、专家学者、渔民群众的共同参与;三是指保费来源的多元化,即渔民个人出资、投资人投资、政府财政补贴和社会捐赠的多渠道的保费资金来源;四是指所有制形式和经营方式的混合化,即多种所有制形式共存,保险和金融混业经营的格局。

      (四)建立渔业风险保障体系和制度是构建公民社会、新社会组织的需要

      经济的发展,社会的和谐与进步,需要推进公民社会和新社会组织的构建。俞可平教授指出,公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和,被称为介于政府与企业之间的“第三部门”,涵盖了国家、市场之外的所有组织和协会。公民社会应该充分发挥非政府组织的作用。

      中国渔业互保协会作为非赢利的互益型的新社会组织,为渔业的增效、渔区的稳定和渔民的增收发挥了重要的保障作用,是构建和谐渔区的重要主体,是渔业经济可持续发展的润滑剂和推进器。

      四、建立我国渔业风险保障体系和制度的可能性

      近年来,渔业保险迎来前所未有的政策环境和发展机遇。

      (一)国家政策法规的支持

      《中华人民共和国宪法》明确规定,对公民实行社会保障是政府义不容辞的一项基本责任。

      《中华人民共和国农业法》(2003年3月1日起实施)第四十六条规定:“国家建立和完善农业保险制度。国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营者组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织,鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。”

      《中华人民共和国保险法》(2009年10月1日起实施)第八章第一百八十六条明确规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定。”

      连续7个中央1号文件要求“发展多形式、多渠道的农业保险”,尤其是2009年1号文件明确提出“鼓励在农村发展互助合作保险”。

      党和国家一系列支农惠农的方针政策和有关法律,是树立和落实以人为本的科学发展观,构建社会主义和谐社会、发展现代农业和建设社会主义新农村的根本要求,为进一步开展渔业互助保险、推进政策性渔业保险指明了方向。

      (二)政策性农业保险的实际开展

      2007年中央财政拿出10亿元,在吉林、内蒙古、新疆、江苏、四川、湖南等6个省区,进行政策性农业保险保费补贴试点,补贴的农作物有玉米、水稻、大豆、小麦和棉花等5个品种。

      2008年,财政部印发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》和《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》,将养殖业的能繁母猪和奶牛保险补贴纳入中央财政补贴之中。

      2009年5月,财政部等5部委印发文件,将林业保险纳入国家政策性保险保费补贴范围,中央财政补贴30%,地方财政补贴25%,试点地区为江西、湖南、福建三省。
国家政策性农业保险工作的开展,为渔业风险保障体系和制度的建设注入了强大的动力,使渔业互保事业进入了快速发展期。2008年 6月13日,农业部印发《农业部关于下达2008年渔业互助保险中央财政保费补贴试点项目资金的通知》(农财发〔2008〕78号)文件,在山东、浙江、广东、江苏、海南、辽宁、福建等七个省的重点渔区,分别下拨了共计1000万元的中央财政保费补贴,进行政策性渔业保险试点。试点第一年,拉动地方财政8000多万元的投入;试点第二年,拉动地方财政1.2亿元的投入。这些资金的投入,极大地激发了渔民入保的积极性,提高了风险保障水平,扩大了保险覆盖面。

      (三)农业部对渔业互助保险工作的高度重视

      农业部高度重视渔业互助保险工作,韩长赋部长、杜青林部长、牛盾副部长、范小建副部长等部领导多次对推进建立政策性渔业保险制度做出重要指示、提出要求。在2009年年底召开的全国渔业工作会议上,韩部长、牛部长都提出要积极推动建立健全渔业安全和社会保障体系,扩大渔业政策性保险试点的要求。

      牛部长2009年底在协会调研检查工作时,对协会工作给予了充分肯定,他指出:渔业互保协会是农业部的一个重要组织,渔业互保协会的工作是国家保险事业的重要组成部分……渔业互保协会事业的发展,也是我们国家现代渔业建设的重要内容,是“三农”事业发展的重要组成部分。他要求协会加强制度建设、业务建设、队伍建设、文化建设,高度重视防范风险,为现代渔业、和谐渔业、平安渔业建设做出新的更大的贡献。

      人大农委尹成杰副主任对渔业保险工作也十分重视和支持,在2009年底召开的协会成立15周年庆祝大会上,他指出:“渔业互助保险在保护渔业生产力,维护渔区安全方面发挥了重要作用。为全面开展农业保险工作进行了有益的探索和实践。全国人大农委将积极推动政策性农业保险制度的建立和完善。”

      五、我国渔业互助保险的发展实践

      中国渔业互保协会走过了15年的发展历程,尤其是近几年,在中央和地方各级政府政策性保险的推动下,渔业互助保险呈现了良好的发展态势。

      (一)渔业风险保障体系和制度建设是现代渔业建设的重要组成部分

      当前,我国正处于从传统渔业向现代渔业转型的重要时期,加速渔业现代化进程,必须探索建立渔业风险保障体系和制度,将渔业保险作为渔业产业政策的重要组成部分,增强渔业抗风险的能力、国际竞争力和可持续发展能力。

      建立健全渔业风险保障体系和制度,应该说已经具备了条件:一是有国家法律法规的支持;二是符合党中央、国务院一系列方针政策的要求;三是符合我国基本国情和渔业行业发展的实际;四是有专家学者达成的建立渔业支持保护体系的共识;五是受到各级地方政府的普遍欢迎和渔民群众的热情拥护;六是符合政府转变职能、强化公共服务管理的需要;七是中国渔业互保协会有多年的探索实践经验。

      (二)理论和实践证明,渔业保险必须坚持走互助合作保险之路

      协会15年的发展历程证明,坚持“互助共济”原则,选择“渔业行政主管部门领导+协会运作+渔民互助+行业管理和技术服务+财政补贴+社会捐赠+商业保险分保再保+全国一盘棋”的互助合作保险路径是正确的。

      我国渔业保险必须走互助合作道路,才有更广阔的发展空间。15年来,协会承保的是商业保险公司不愿意涉足的小型渔船、木质渔船,开展的是商业保险公司不愿意涉足的涉外险、水产养殖险等,借助渔业行政管理的职能优势,对渔民群众进行渔业安全及互保知识的培训和教育,增强渔民群众的风险管理理念和安全生产技能。同时,协会不断扩展服务渔业的范围,探索新的途径和方式,在生产性金融服务领域与银行合作,为渔民会员提供小额信贷服务。渔业互助保险对提高渔民组织化程度、推进专业合作生产组织建设以及科学规范养殖、提升生产技能、制定行业标准等各方面都起到了积极的作用。

      15年来,协会的业务范围已遍布所有的沿海省(区、市)和内陆主要渔业省(区、市),从未出现过偿付危机。目前,全国范围内(包括全国和地方协会)积累的风险储备金超过3亿元,可以承担风险较大的险种和标的,且拥有再保险的渠道和经验,能在全国范围内有效化解经营风险。15年来,协会探索创新了直属机构和地方协会共存、共保、合作的运行体制和机制;建立了覆盖全国沿海和主要内陆地区的400多家互保服务机构;拥有了一支双专业的队伍,即渔业专业和保险专业的队伍,为渔业服务的范围和能力不断增强。

      六、实现我国渔业保险可持续发展的路径

      我国渔业保险必须在渔业社会保障体系建设的不断完善中获得充分发展,必须充分彰显渔业的特性和渔业保险的特性,只有二者有机结合,渔业互助保险才能不断发展壮大。

      1.政策层面:只有在农业部主导下、财政部支持下、保监会监管下,渔业保险才能规范健康开展。

      2006年,《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中已经明确:发挥农业部门在推动农业保险立法、引导农民投保、协调各方关系、促进农业保险发展等方面的作用;规范互助合作保险等保险组织形式,统一纳入保险监管。因此,农业部作为全国农业工作管理部门,主导农(渔)业保险工作;财政部作为全国财政工作管理部门,给予农业保险经费支持;保监会作为全国商业保险监管部门,受国务院委托,统一监管互助合作保险组织,这不仅是《农业法》、《保险法》赋予的职责,也是政府转变职能、强化公共事务管理的需要,更是贯彻落实科学发展观、树立以人为本理念、全面建设小康社会和社会主义新农村的需要。

      2.管理层面:只有将渔业保险和渔业行政管理相结合,才能发展有中国特色的渔业互助保险事业。

      政策性农业保险是国家实行“两免一补”后对农民的更深层次、更实际的保障。政策性农业保险需要法律和财政补贴两个支柱来保障,但对于“政策性”,不能仅仅理解为政府出钱,还要有行政、行业的监督管理,技术推广和服务,以及法律和政策保障。中国渔业互保协会凭借政策性保险和渔业行政管理两个优势,为渔业提供风险保障服务。

      对渔业来说,保护渔民生命财产安全和维护社会和谐稳定不仅是政府和渔民的共同目标,也是政府和渔民共同的责任和义务。如果渔业保险没有渔业部门的组织领导和技术支撑,就不可能有效的规避风险;如果走纯商业保险的路子,不仅渔民得不到实惠,政策性渔业保险的积极意义在渔民心中也将受到损害。另外,农(渔)业保险由农业行政主管部门主导也是国际通行的做法。

      3.实践层面:以科学发展观为指导,扎实推进风险保障体系和制度建设。

      协会成立15年来,领导工作得到加强、体制机制积极探索、业务规模快速发展、规章制度不断完善、理论研究逐步深入、队伍素质逐渐提升、业务质量显著提高,成绩斐然,为我国农业保险的发展树立了典型范例。截至2009年底,中国渔业互保协会累计承保渔民达到470万(人)次,承保渔船28万艘(次),收取互保费近22亿元,累计为渔业提供风险保障额高达1400多亿。渔业互助保险事业的发展壮大,对保障渔区的社会稳定、提高渔业的抗灾能力,发挥了积极而显著的作用,成为渔业安全生产工作不可或缺的重要组成部分。

      七、推进我国渔业保险发展的建议

      1、推进互助保险法律法规建设

      渔业互助保险组织是广大渔民自己的组织,需要政府的支持,互助保险的组织是体系运行的有效基石,其制度形式必须在国家法律法规中得到明确,新的农业法、保险法要给予互助合作制农(渔)业保险组织以地位。渔业可先行制定渔业互助保险和政策性渔业保险管理办法,通过部长令颁布以部门规章形式试行,逐步再向条例、法律推进。

      2、争取国家财政向渔业互助保险倾斜

      财政补贴是政策性渔业保险可持续发展的基本条件。财政补贴,可以解决制约渔业保险发展的三个关键问题:一是通过保费补贴,解决渔民买不起保险的问题;二是通过管理费补贴,解决渔业保险经营成本过高的问题;三是通过再保险保费补贴或建立农(渔)业巨灾风险准备基金,解决渔业巨灾风险难以分散的问题。世界上很多国家,都将渔业保险作为转移渔业风险的重要手段,政府给予税收优惠、保费补贴、再保险支持、建立巨灾风险基金等不同形式的政策和资金支持,没有单纯按照市场原则或依靠商业性保险公司解决农业保险供给的。

      3、将渔业风险保障体系和制度建设纳入渔业中长期发展规划

      渔业保险是市场经济条件下风险管理的基本手段,是建设现代渔业的重要保障力量。当前,渔业发展正面临重要的战略机遇期,做大做强渔业互助保险,对全面建设小康社会、促进渔区社会的稳定和谐具有十分重要的意义。渔业行政主管部门应从战略发展、我国国情及民情的角度出发,尽早建立适合我国渔业发展的渔业风险保障体系和制度,并将渔业保险纳入渔业“十二五”中长期发展规划,使之成为服务“三农”的重要抓手,以促进渔业经济实现健康、稳定、可持续发展。

 

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